Прошло девять месяцев после принятия Закона Украины "Об административных услугах". Учитывая то, что особое внимание государства к сфере административных услуг приковано с 2009 г., сейчас уже можно подытожить: определить достижения и проанализировать причины пробуксовывания отдельных мероприятий. Оценить изменение качества административных услуг могут и сами граждане, ведь большинство из нас регулярно в них нуждается — начиная с получения различных справок и заканчивая паспортами, разрешениями, регистрациями и т.п. То, что в этой сфере существуют еще серьезные проблемы, а следовательно, и немало работы, подтверждают последние цифры. В частности, по данным социологического исследования, проведенного в марте-апреле этого года по заказу Центра политико-правовых реформ (исполнители — Фонд "Демократические инициативы" им. И. Кучерива и КМИС), менее 12% украинцев оценивают качество админуслуг как "хорошее" и "очень хорошее". Поэтому любые положительные сдвиги необходимо поддерживать и развивать.
В то же время к достижениям можно отнести прежде всего то, что за эти несколько лет, по крайней мере некоторые политики и чиновники, начали понимать, что их роль заключается не в управлении государством, общиной или отдельными гражданами, а в служении гражданам, т.е. в предоставлении им услуг. Хотя до сих пор немало и должностных лиц, и обычных украинцев воспринимают понятие "административные услуги" как инструмент для взимания средств за их предоставление. В действительности же назначение доктрины административных услуг — вовсе не в средствах или их перераспределении, а в доступности и удобстве услуг администрации для граждан и бизнеса.
Именно это подтверждает местный опыт. В частности, в тех городах, где открыты центры предоставления административных услуг (далее — ЦПАУ), — в Виннице, Ивано-Франковске, Кривом Роге, Луганске, Тернополе, Харькове, Хмельницком, Черкассах и других. В таких центрах граждане и субъекты хозяйствования имеют возможность удобным способом в одном офисе получить большое количество необходимых им административных услуг. Среди преимуществ ЦПАУ — ориентированный на граждан режим работы (по закону — не менее 42 приемных часов в неделю, без перерывов на обед и т.п.); некабинетная система обслуживания (что содействует прозрачности работы чиновников и добавляет уверенности посетителям); электронное регулирование очереди (вместо стихийной "самоорганизации" посетителей); максимальная информативность (рецепция — помощь первого контакта, информационные терминалы и т.п.); условия для лиц с ограниченными физическими возможностями; сопутствующие услуги (ксерокопирование, банковские услуги и т.п.). Города-лидеры вводят электронные консультации, SMS-информирование о решении дела, предоставляют возможность предварительной записи на прием по телефону или Интернету и т.п. Стремясь обеспечить большую территориальную доступность услуг, Винница уже открыла три дополнительных офиса в разных районах города, где можно получить даже социальные административные услуги (назначение субсидий, социальной помощи и др.). В отдельных районах Киева ЦПАУ начали предоставлять услуги по регистрации местожительства и выдаче паспортов.
Само создание центров предоставления административных услуг является "сердцевиной" реформы сферы админуслуг. Ведь ЦПАУ однозначно улучшают свое качество для граждан. Упомянутое выше социологическое исследование показывает, что средняя оценка админуслуг потребителями существенным образом отличается: 2,5 балла — в городах, где нет ЦПАУ, и 4,5 балла (по пятибалльной шкале) — в городах, где ЦПАУ открыты. Следовательно, даже непривередливые к бюрократии украинские граждане ощущают разницу между "традиционным" (кабинетным, ведомственно распыленным) и новым (интегрированным) способом организации предоставления административных услуг.
Но достижений могло бы быть больше, если бы на сферу административных услуг не влияли как некоторые общие негативные тенденции в государстве (о них ниже), так и преграды ведомственного и субъективного характера. Тревожный сигнал для реформы — тот факт, что Кабинет министров до сих пор не утвердил перечня админуслуг органов исполнительной власти, которые должны перейти в компетенцию ЦПАУ, хотя его проект был готов еще в январе этого года. В перечне — базовые административные услуги (регистрация местожительства и выдача паспортов, регистрация транспортных средств и выдача удостоверений водителя, разрешения на строительство, регистрация бизнеса, недвижимого имущества и т.п.), т.е. те, в которых больше всего нуждаются граждане и бизнес. Правительственное решение тормозится из-за того, что руководители отдельных органов власти убеждают премьер-министра и главу государства в том, что их услуги не могут предоставляться в ЦПАУ, и что их и в дальнейшем должны предоставлять через ведомственные сети, т.е. территориальные органы и подразделения отдельных министерств, служб, агентств, инспекций. В результате — Украина теряет отведенное законом для создания ЦПАУ время (до 1 января 2014 г.), а многие города и районные государственные администрации не спешат выполнять закон и открывать ЦПАУ, надеясь на возможные изменения в политике правительства.
Парадоксально, что сегодня тормозом реформы оказалось ведомство, которое было основным разработчиком законопроекта "Об административных услугах", — Министерство юстиции. Возможно, из-за ведомственного интереса, в частности из-за наличия в системе Минюста такого органа как Укргосреестр. Министерство блокирует принятие правительственного перечня, категорически отказываясь включать в компетенцию ЦПАУ популярные админуслуги Укргосреестра.
С одной стороны, у Минюста есть весомый аргумент — большинство ЦПАУ еще не созданы, следовательно, услуги некому передавать. Действительно, на начало 2014 г. должно функционировать более 650 ЦПАУ. Власть же сейчас отчитывается за открытие 110 офисов, хотя, по данным общественного мониторинга, и эта цифра слишком оптимистична. Но ведь и территориальная сеть Укргосреестра также в стадии формирования. И очевидно, что вместо того, чтобы инвестировать государственные средства в дополнительные 600–700 офисов Укргосреестра (как и любых других ведомств), правильнее сразу создавать единые офисы (ЦПАУ) для всех базовых админуслуг. Кроме того, правительственный перечень услуг для ЦПАУ должен вступить в силу с 1 января 2014 г., т.е. остается достаточно времени, чтобы решить технические и нормативные вопросы для интеграции этих услуг в ЦПАУ.
Вместо этого Минюст в апреле этого года разработал законопроект о внесении изменений в Закон "Об административных услугах", которым предлагается кардинально изменить его концепцию. В частности, в действующем законе заложена модель организации предоставления услуг в ЦПАУ через администраторов — работников-универсалов органа, создавшего ЦПАУ (т.е. работников, способных принимать документы по разным категориям дел и не "привязанных" к определенному ведомству). Название должности — вопрос второстепенный. Важно, что только таким способом организации — через собственный персонал — руководство ЦПАУ и органы, его создавшие, могут обеспечить и надлежащую дисциплину, и качество услуг, и оптимально организовать работу ЦПАУ (регулируя количество рабочих мест, персонала, график работы и т.п.). Минюст же предложил вместо "администраторов" предусмотреть в ЦПАУ "присутствие представителей субъектов предоставления административных услуг". При этом, очевидно, не сосчитал, что тогда в городах и районах надо будет открывать суперкрупные офисы, где должно быть не менее 30–50 рабочих мест (хотя бы по одному для каждого представителя субъекта предоставления админуслуг).
Для большинства городов и районов, где по действующему закону достаточно обустроить 5–10 рабочих мест, задача Минюста просто неподъемная. Да и многие административные услуги будет невозможно передать ЦПАУ. Например, Государственная архитектурно-строительная инспекция имеет территориальные подразделения только на уровне областей, поэтому ее услуги невозможно будет получить в городах и районах, так как на все физически не хватит представителей. Работа через представителя будет иметь и другие негативные последствия: неравномерная нагрузка на персонал (к одним — постоянные большие очереди, к другим — ни одного посетителя); посетитель не сможет заказать несколько услуг у одного работника (а это одна из ключевых идей ЦПАУ); дефицит рабочих мест приведет к введению дифференцированных графиков приемных часов для получения разнообразных услуг (а это противоречит идее ЦПАУ о единых приемных часах относительно всех услуг); руководитель ЦПАУ не сможет влиять на очереди (так как они будут зависеть только от ответственности представителей и их количества) и т.п.
Позиция Минюста деструктивна еще и потому, что без включения в компетенцию ЦПАУ базовых админуслуг потребители услуг не смогут все свои дела уладить в одном офисе. Кроме того, инвестиции государства и общин в ЦПАУ будут утеряны, поскольку каждое ведомство будет требовать отдельных помещений и средств на собственные территориальные офисы. К тому же, внесение изменений в Закон "Об административных услугах", который еще полноценно не заработал, станет оправданием бездеятельности для тех чиновников, не торопящихся его выполнять.
В целом сегодня именно базовые административные услуги являются камнем преткновения в Украине. Так как, в отличие от развитых демократических государств, у нас до сих пор большинство базовых админуслуг предоставляют органы государственной власти, а не местного самоуправления, и государство целеустремленно отбирает остатки таких услуг (особенно лакомых с финансовой точки зрения) у местного самоуправления. Поэтому граждане не имеют возможности влиять на качество услуг, поскольку чиновник, их предоставляющий, зависит только от руководства в Киеве, а не от общины и местного председателя. Негативные тенденции в Украине сохраняются относительно большинства базовых услуг. Вот только несколько примеров за последнее время.
В начале этого года Минюст забрал у местного самоуправления полномочия по регистрации прав на недвижимое имущество. С июля забирает (опять-таки через Укргосреестр) у местного самоуправления и функцию по регистрации субъектов хозяйствования. Сегодня это одна из самых упорядоченных сфер с довольно качественными услугами (если не принимать во внимание большие очереди в конце 2012 г., связанные с неразумной процедурой изменения КВЭД). Государственные регистраторы в городах являются должностными лицами исполнительных органов местных советов. Для чего происходит такая централизация и подчинение услуг Киеву — непонятно. Как непонятно и то, почему не отстаивает своих полномочий местное самоуправление.
Паспортные услуги и услуги по регистрации места жительства — сегодня уже в компетенции Государственной миграционной службы (ГМС), хотя в цивилизованных странах их предоставляют муниципалитеты. Ситуация в Украине — это некая смесь советских традиций прописки с бизнес-подходами к изготовлению паспортных документов. В октябре 2012 г. был пролоббирован Закон "О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус", противоречащий по многим позициям Закону "Об административных услугах". Пока что, не останавливаясь на проблематике Единого государственного демографического реестра (создание этой мегабазы данных обо всех жителях Украины неприемлемо для демократической страны), скажем только о документах. Так вот, этим законом введены дорогие с точки зрения изготовления и эксплуатации новые образцы паспортных документов личности (с электронными носителями информации). В законе не прописано никакой процедуры их выдачи, а также не покончено с беспределом в оплате паспортных услуг и т.д. Очевидно также, что эта паспортная афера не прошла бы без поддержки в самых высоких кабинетах власти. Об этом свидетельствует и недавнее назначение автора закона Василия Грицака заместителем председателя ГМС. Хотя следовало бы подумать о других "вознаграждениях" для авторов "законов", с помощью которых они тянут из граждан и государства последние средства. К тому же, пролоббированные ими "творения" не поддаются внедрению и превращают всех в нарушителей (руководитель КМС признал, что закон невозможно выполнить на протяжении трех ближайших лет).
Граждане уже ощутили "покращення" от этого закона. Владельцы удостоверений водителя бросились обменивать их на новые, поскольку законодатель решил, что удостоверения бумажного (советского образца) теряют силу с 2014 г. А тут еще и правительство взялось "покращувати" — и для выполнения упомянутого закона выдало акт, существенно сокративший срок действия всех видов удостоверений водителя, которые будут выдаваться в будущем. Удивляет, что оппозиция совсем не противодействует внедрению этого закона.
Сейчас ГМС также потихоньку создает собственную территориальную сеть подразделений. Т.е. власть, вместо того, чтобы сразу всех сориентировать на работу через ЦПАУ, и здесь финансирует дополнительные офисы. О размерах потерь можно сделать вывод хотя бы из того, что в некоторых городах представители ГМС согласились включиться в работу ЦПАУ при условии наличия инвестиций для обустройства рабочего места (мест) в размере 260 тыс. грн.
ГАИ МВД тоже сохраняет свою вотчину, хотя в развитых странах услуги по регистрации транспортных средств и выдаче удостоверений водителя предоставляются органами местного самоуправления или другими местными органами, но не полицией. Инициаторы административной реформы 2010 г. должны были бы вспомнить, что МВД — одно из немногих министерств, которое вообще остается нереформированным и сохраняет в своей компетенции непосредственное предоставление многих админуслуг. Это противоречит провозглашенной идее "административной реформы" и действующему Закону "О центральных органах исполнительной власти", согласно которому министерства "формируют и реализуют государственную политику", а не предоставляют услуги. В конце концов, и ГАИ как инспекционный орган, даже в случае обособления от аппарата МВД, не должна была бы предоставлять админуслуги. Их полностью следовало бы передать ЦПАУ — с условием внесения некоторых изменений в процедуру (например, отказ от осмотра транспортных средств при регистрации/перерегистрации и т.д.). К счастью, некоторые инициативы МВД, кажется, остановлены, в частности создание Центра админуслуг ГАИ МВД в Киеве за 132 млн грн. Этих средств может хватить на 40—60 суперофисов (ЦПАУ) в областных центрах или же на все районные государственные администрации Украины. Но в целом от идеи отдельных офисов для своих услуг ГАИ не отказалась, и проблема расточительства и неудобств для граждан остается.
Кстати, похоже на то, что самой удачной реформой последних лет в Украине была... отмена техосмотра частных транспортных средств. Понятно, что из-за коррупциогенности этой административной услуги ее легче было "удалить", чем попробовать реформировать. Однако очевидно, что когда-нибудь Украине придется вернуть техосмотр, возможно, отдав его в компетенцию частных СТО. Ведь о безопасности транспортных средств государство должно заботиться.
А в целом из реформы можно сделать еще один вывод — самым удачным способом влияния на сферу административных услуг является их сокращение (отмена). Сейчас в законопроекте "О перечне административных услуг и размерах платы (административный сбор) за их предоставление", разработанном Минэкономразвития, насчитывается свыше 1500 админуслуг. Это тот уровень зарегулированности жизни в Украине, определяющий и уровень коррупции в государстве, и уровень ограничения частной инициативы. К сожалению, у законопроекта есть серьезный недостаток — он не определяет критерий платности/безвозмедности админпослуг, порядок установления конкретных размеров платы и т.д.
Итак, ведомственные интересы, бизнес-интересы представителей власти, централизаторские тенденции в государстве и другие факторы ставят под сомнение успешность реформы сферы административных услуг в рамках всей страны.
На нынешнем этапе этой реформы первоочередными задачами являются следующие:
•не допустить ревизии Закона "Об административных услугах" в части ЦПАУ и должностей администраторов;
•остановить развитие ведомственных территориальных сетей центральных органов исполнительной власти. Базовые админуслуги должны предоставляться через ЦПАУ;
•отменить решение о передаче с июля этого года функций по регистрации субъектов хозяйствования Укргосреестру и вернуть эти функции органам местного самоуправления;
•как можно скорее принять новый закон о паспортах (взамен закона от октября 2012 г.), который снимет проблему Единого государственного демографического реестра и чрезмерных обременений для граждан, и государства.
А стратегическими задачами в этой сфере являются:
•общее уменьшение количества административных услуг (на основе тщательной отработки Реестра админуслуг). Для этого следует обратиться к очень радикальным действиям, объединив "измельченные" услуги (когда вместо одной услуги с человека берутся отдельные средства за бланк, компьютерный набор, оформление и т.д.) и отменив некоторые "услуги" как вид — например, разные справки ("форма 3", "о несудимости" и т.д.);
•упрощение процедур предоставления административных услуг, особенно базовых. С этой целью как можно скорее принять Административно-процедурный кодекс;
•децентрализация услуг, особенно базовых. Государство должно оставаться держателем абсолютного большинства соответствующих реестров, но непосредственное предоставление услуг должно входить в компетенцию местного самоуправления, по крайней мере, как делегированное полномочие.
