Естественно, отечественный Основной Закон — это не иудейско-христианский Декалог, не Закон Божий. К тому же и наше бытие не выглядит, как жизнь «з новим і праведним законом» или как жизнь всегда по действующим законам.
Но анализ Конституции и практики ее применения позволяет по аналогии (Господи, прости) сформулировать, если хотите, конституционные заповеди. Их тоже может быть десять, и они тоже нарушаются властью и обычными гражданами. Например, «не произноси всуе имени Конституции нашей». Ведь сколько раз разные государственные должностные лица употребляли слово «Конституция» в пояснение своих неконституционных действий! А сколько говорилось о верховенстве права без понимания его смыслов!
Или еще одна заповедь — «Не сотвори себе гаранта». Начиная где-то с 2000 г. в большинстве властных кабинетов выставили «канонический» портрет или даже портреты президента. При этом портрет на столе был, как правило, развернут не в сторону сидящего за столом, а в сторону входящего в кабинет, как бы «на камеру». По этому поводу можно было бы вспомнить В.Маяковского: «Двое в комнате. Я и Ленин — фотографией на белой стене». Но, без всяких сомнений, чувства поэта и чиновников за столами в подавляющем большинстве случаев принципиально разные. Невозможно поверить, что все чиновники воспринимали и воспринимают президента как кумира. Кстати, в церковном смысле кумир — это идол.
На формулирование заповеди «Не сотвори себе гаранта» провоцирует сама Конституция, в статье 102 которой прямо идет речь о президенте как о гаранте в определенных сферах. Очевидно, что слово «гарант» для части граждан обладает магией, оно их манит и завораживает. Во-первых, употребленное в Конституции, это слово указывает на того, кто всем нам как бы что-то гарантирует, то есть обеспечивает. Ну а немало граждан, пораженных патернализмом, готовы только получать от государства вместо того, чтобы быть сопричастными. Спасибо волонтерам и другим реальным государственникам, которые доказывают, что все не безнадежно. Во-вторых, термин «гарант» на уровне подсознания части граждан сотворяет образ чего-то Правильного, Амбициозного и Полезного, которое может все решить и всех защитить.
В результате такой фетишизации термина «гарант» нередко подменяются реальные место и роль президента в механизме власти, и граждане по существу кодируются на восприятие авторитаризма. Примером такой подмены служат ставшие штампом информационные сообщения, что президент разрешил что-то. Из недавнего: «президент разрешил иностранцам служить в нацгвардии». Но он всего только подписал принятый парламентом закон о внесении изменений в закон о Национальной гвардии. Если хотите, то это парламент разрешил, а президент в пределах своих полномочий не возражал.
Еще хуже, когда сам действующий президент публично заявляет, что он, в частности, со временем проведет референдум о вступлении Украины в НАТО. Референдум по такому вопросу юридически возможен и политически необходим, но у отечественного президента, в отличие от президентов большинства других постсоветских государств, нет соответствующего полномочия. Возникает дилемма: или такие заявления — это самопиар с внушением, или мы чего-то не знаем.
Впервые в Украине президента определили гарантом в законе о внесении изменений и дополнений в еще советскую конституцию, который был принят в начале февраля 1992 г. Напомню, что за два месяца перед этим на референдуме утвердили Акт провозглашения независимости Украины и впервые избрали президента. Могут возникнуть мысли, что тогдашнему «начальству» грезились лавры первого лица в партийной иерархии, к тому же украшенные юридически невнятным, но ласкающим слух термином «гарант». Такие мысли подпитывает и тогдашнее использование применительно к президенту пафосного и слегка милитарного, но нестандартного для украинского языка, термина «пост» вместо юридически точного и понятного «должность».
Хочу покаяться: будучи членом рабочей группы конституционной комиссии по подготовке проекта Конституции в 1994-1996 гг., против всего этого активно не возражал. Но пришло «время собирать камни». Примечательно, что у нашего северо-восточного соседа определили своего президента гарантом только осенью 1993 г., когда приняли новую конституцию. Юристы, причастные к подготовке ее текста, говорили автору, что они учли и соответствующий украинский опыт. Но эта и все другие конституции словосочетания «пост президента» не знают.
Впервые слово «гарант» применительно к президенту было употреблено в Конституции Франции 1958 г., действующей поныне. Известно, что непосредственное участие в подготовке ее текста принимал Ш. де Голль. Сразу после мировой войны он озвучил свои взгляды на организацию государства, в которой, по его мнению, президент должен был исполнять роль, в частности, гаранта и арбитра. В результате получилось то, что сами французские авторы назвали режимом личной власти президента. Не думаю, что в сегодняшней Украине активную часть общества прельщает создание такого режима. Да и отечественного «де Голля» пока не видно.
Важно и то, что в тех странах, где президент в конституции определен, в частности, гарантом, такое определение служит обоснованием утверждений о его каких-то скрытых, латентных, подразумеваемых или иных подобных полномочиях. Такие оценки предлагали также украинские политики и юристы, мелькали они и в актах Конституционного суда. Их смысл в том, что признаются полномочия президента, которые не прописаны в конституции, но якобы проистекают из его определения как гаранта. Отечественные комментаторы эти фактически выдуманные полномочия президента нередко связывают и с экстремальными условиями. Например, с подобными существующим у нас последние два года.
Тем самым обосновываются действия президента вне пределов его прямо установленных полномочий. Однако такие действия по существу отрицают идеологию конституционализма, предполагающую, как минимум, ограничение власти путем установления в конституции ее четких параметров, а также неукоснительного соблюдения этих параметров. Более того, выдумывание полномочий президента означает игнорирование конституции и мостит путь к диктатуре. Добавлю, что согласно нашей Конституции полномочия отечественного президента установлены исключительно в самой Конституции, на что неоднократно указывал Конституционный суд даже в его «лучшие годы». А это означает, что эти полномочия не могут устанавливаться законами или, в режиме своеобразного самообеспечения, актами самого президента. О таком «самообеспечении» автор уже писал на страницах «Зеркала недели».
Из всего этого следует вывод, что в Конституцию надо внести изменения, которые бы исключили из ее текста положения о президенте как о гаранте. Этим избавимся еще от одного постсоветского наследия, в условиях нашей страны несущего угрозы для демократического развития. Как паллиатив можно пробовать установить, что определение президента гарантом указывает на его функции, которые осуществляются только путем реализации его полномочий, установленных в Конституции. Так, функция гаранта соблюдения Конституции осуществляется через реализацию права вето, права обращаться в Конституционный суд, обязанности назначить референдум по вопросу внесения изменений в некоторые разделы Конституции и другие. Но почему-то слабо верится в надежность такого паллиатива.
Для части граждан некая магия может быть и в определении президента как главы государства. Для кого-то такое определение указывает на что-то подобное древнеримскому рater familias, то есть на сакрального «отца дома», для кого-то — на просто «начальника» государства либо вообще страны. Но это не так. Кстати, термин «глава государства» был впервые использован в конституционном акте, введеном во Франции сразу после крушения империи Наполеона I. Тогда утверждали, что этот термин свидетельствует функцию представительства государства, осуществлявшуюся главой государства — королем.
Согласно классической теории конституционализма термин «глава государства» указывает на первенство президента или монарха среди институтов государства. Такое первенство является исторически обусловленным, так как происхождение института главы государства укоренено во времени феодализма, когда монарх был не только верховным носителем власти, но и считался ее суверенным источником. В наше время это первенство свидетельствует не об объеме и содержании полномочий главы государства, которые в разных странах в зависимости от принятой формы правления могут существенно отличаться, а имманентность ему функции представлять государство внутри и извне.
Вряд ли кто-то будет утверждать, что, например, президент ФРГ или королева Великобритании — это отягощенные полномочиями субъекты власти. С другой стороны, можна привести пример президента США, который является одним из двух центров политической власти в стране (другой такой центр — Конгресс). В Украине в условиях так называемой гибридной войны имеем гибридную форму правления. Что это, почему так и «как с этим бороться» — об этом отдельно. При этом необходимо учитывать, что место и роль главы государства в механизме власти в значительной степени зависит от человеческих качеств соответствующей персоны, от того, насколько она адекватна общественным ожиданиям, от ее политической и общей репутации, которая объективно обусловливает уважение к ней.
Вспомним хотя бы бывшего президента Чехии В.Гавела, который в условиях парламентской республики неоднократно выступал в роли политического посредника в случаях возникновения разных внутригосударственных коллизий и конфликтов. По этому поводу процитирую известного немецкого ученого К.Шмитта, который в своей работе «Гарант конституции» писал, что глава государства должен иметь «авторитет особого рода», и его посредническая деятельность «не должна конкурировать с другими органами в смысле экспансии его власти, а также…должна быть незаметной и ненавязчивой в реализации». Но для того, чтобы стало возможным появление нашего «Гавела» нужна, для начала и как минимум, кардинальная реформа в сфере организации власти. Иначе мы будем постоянно продуцировать президентов, тяготеющих к автократии.
В любом случае, предназначение института главы государства не сведено к реализации функции представительства государства. Во всех демократических странах он вовлечен в организацию и осуществление исполнительной власти. В зависимости от принятой формы правления, такая вовлеченность является или реальной либо даже решающей, или по существу ритуальной. Почти во всех конституциях глава государства определен главнокомандующим, наделен полномочием на роспуск парламента, правом вето, правом помилования и некоторыми другими полномочиями. При этом, в зависимости от формы правления, он реализует свои полномочия либо по собственному усмотрению, либо с фактического согласия премьер-министра.
В отечественном Основном законе и ряде других такое согласие называется скреплением соответствующих актов президента подписями премьер-министра и уполномоченного министра. Синоним скрепления — контрассигнация (дословно — подпись, поставленная напротив), причем во многих конституциях прямо оговорено, что без скрепления, или контрассигнации, акты главы государства не имеют юридической силы. Эту оговорку необходимо воспроизвести в реформированном Основном Законе, чтобы, в частности, принуждать президента и премьер-министра к сотрудничеству и показывать уровень их ответственности.
Еще одним своеобразным реперным пунктом Основного Закона можно считать его статью 90, где говорится о праве президента «досрочно прекратить полномочия» ВР. Но в 2007 г. и 2014 г. наш парламент после такого «прекращения полномочий» продолжал осуществлять свои полномочия в полном объеме до начала работы парламента нового созыва. Очевидный абсурд с позиций логики и семантики слов «прекращение полномочий». Выходит как бы танец покойника! Но никакой мистики, просто при доработке проекта Конституции в парламенте в мае-
июне 1996г. такими словами, в связи с какими-то подозрениями, заменили предложенный авторами проекта термин «роспуск парламента».
Однако термин «роспуск парламента» использован во всех конституциях, где предусмотрено соответствующее полномочие главы государства. Обычно роспуск относят к системе сдержек и противовесов во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти и трактуют как балансир полномочия парламента выражать недоверие правительству. Но главное, что полномочие главы государства на роспуск парламента сформулировано в конституциях не только как право, но и как обязанность. Нередко в тексте конкретной конституции устанавливается, что по одному основанию роспуска глава государства может распустить парламент (право), а по другому — распускает парламент, то есть должен это сделать (обязанность). Отечественный президент по всем предусмотренным в Основном Законе основаниям имеет право «досрочно прекратить полномочия» ВР, что неправильно.
Одним из оснований «досрочного прекращения полномочий» ВР является не сформирование в течение шестидесяти дней после отставки правительства его нового персонального состава. Такое основание роспуска парламента — по сути стандартное для практики мирового конституционализма. Но в подавляющем большинстве стран роспуск по этому основанию является обязанностью, а не правом главы государства. Это связано с тем, что роспуск служит способом преодоления недееспособности парламента и обеспечения функциональности как самого парламента, так и политически ответственного перед ним правительства. В применении такого способа глава государства не должен иметь выбора.
Отсюда, как минимум, проблемным является право, а не обязанность отечественного президента «досрочно прекращать полномочия» ВР по этому основанию. Обладая таким правом, президент в соответствующих случаях получает возможность манипулировать ситуацией, возникшей вследствие того, что правительство не было сформировано в срок. О признании такой возможности свидетельствовали звучавшие в процессе формирования действующего сегодня правительства утверждения некоторых политиков, что президент может реализовать право «досрочно прекратить полномочия» ВР в течение неопределенного времени после окончания установленного в Конституции срока, если правительство не было сформировано в срок или было даже сформировано, но вне этого срока. Получается как бы отложенное «наказание» парламента. Поэтому при комплексном реформировании нашего Основного Закона необходимо предусмотреть для таких случаев обязанность, а не право, президента распускать парламент, оговорив, что президент издает акт о роспуске безотлагательно.
Не меньше замечаний вызывают два других основания «досрочного прекращения полномочий» ВР. Напомню: если в течение одного месяца в ВР не будет сформирована «коалиция депутатских фракций» или если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания ВР не могут начаться. Что касается украинского конституционного феномена «коалиции депутатских фракций», то по этому поводу все давно профессионально сказано. Тех, кто интересуется деталями, адресую хотя бы к одному из заключений Венецианской комиссии (№339/005 CDL-FD (2005)015). Что же до неспособности или, точнее, нежелания тридцать дней начинать пленарные заседания, то также давно указано на бессмысленность такого основания. Помню, как мучились судьи Конституционного суда, толкуя соответствующее положение Конституции, помню слова одного из председателей ВР, утверждавшего, что, если надо, то он один будет приходить в пустой зал и начинать пленарные заседания.
Напомню также, что летом 2014 г. большинство в ВР заявило о прекращении существования коалиции и сознательно в течение месяца не формировало новую, чтобы создать для президента формальное основание для «досрочного прекращения полномочий» ВР, что и было сделано к обоюдному удовлетворению. Игра? Конечно, но она компрометирует значение Конституции! Так может быть при ее комплексной реформе заменить соответствующие основания «досрочного прекращения полномочий» ВР на право парламента на самороспуск!? Самороспуск парламента не является уникальной практикой в мире, причем в свое время его возможность предусматривалась в официальном проекте Конституции.
По крайней мере, такая замена была бы политически честной. Хотелось бы, чтобы честность вообще присутствовала и в работе над новой редакцией Конституции. В необходимости и неизбежности этой работы нет никаких сомнений. Одним из ее результатов должно быть сотворение демократического по общему смыслу института президента, а не абстрактного и поэтому непредсказуемого для страны гаранта.
