Последние события вокруг изменений в налоговое законодательство и выдвигаемых по этому поводу концепций ярко демонстрируют, что, несмотря на относительно «свежий» Налоговый кодекс, закрепленная им налоговая система не устраивает не только бизнес, но и, как выяснилось, правительство и даже… саму налоговую! Это дает некоторый шанс провести наконец-то настоящую налоговую реформу. Вот только, как всегда, и правительственных, и независимых экспертов тянет на «простые», привычные решения. А это как раз тот случай, когда надо бы копнуть поглубже…
Система налоговых «хотелок»
С точки зрения экономиста, самый большой недостаток нынешней налоговой системы — это ее конфискационный характер. Этот термин не означает, что государство забирает себе все без остатка. Так называется принцип налогообложения «от желаемого» — естественно, не плательщиком, а государством. Характерный признак конфискационности — установление планов по мобилизации (слово-то какое!) налогов и таможенных платежей.
Подобная система была общепринятой в средние века, а ее отмена стала одним из основных требований буржуазных революций и одним из главных условий для революции промышленной. Ведь без равенства в налогообложении невозможна честная конкуренция, а без предсказуемости будущих платежей теряют смысл инвестиции. Какой смысл копить деньги и искать им наилучшее применение, если результат — прибыль выше средней — все равно заберет в пользу государства мытарь? Отсюда основополагающий принцип «нет налогообложения без представительства»: налоги платятся исключительно на основании закона, который, в свою очередь, принимается исключительно парламентом.
Формально у нас все так и есть. Но параллельно существует план по пресловутой «мобилизации». А из этого следует и мотивация налоговой службы: не «помочь правильно заплатить налоги», а «наполнить бюджет». Любой ценой, не особо считаясь с законом, тем более что и суду запрещают принимать решения в пользу налогоплательщиков. Поэтому до тех пор, пока существует план, самые благие попытки упростить и улучшить налоговые законы стоят немного.
Так что главной целью подлинной налоговой реформы должен стать полный отказ от конфискационного принципа, устранение любого произвола в начислении налогов. Но для этого надо вначале понять, почему конфискационная система еще не отошла в прошлое? Кому выгодно ее существование? Какими инструментами она оперирует, какие технические проблемы мешают ее отмене?
Фундаментальная причина — в самой «полуфеодальной» сущности нашего государства как части общественного порядка с «ограниченным доступом» (см. «Занимательная реформистика…», ZN.UA №10 от 16 марта 2012 года). Для такого устройства вполне характерно, что именно государство определяет, сколько оно хочет содрать с подданных, примерно так же, как рэкетир определяет ставку поборов. С ним, конечно, можно торговаться, но на его стороне сила. И единственным ограничителем выступает естественная экономическая закономерность, известная как кривая Лаффера: есть некий оптимум требований, при котором сборы максимальны. Дальше повышать давление смысла нет, больше хочешь — меньше получишь. Кроме того, такое государство стремится сделать всех своих подданных «клиентами», обязанными по гроб жизни за то, что им все же позволили жить и работать. Для этого конфискационный принцип подходит тоже как нельзя лучше: могли бы забрать все, а вот, смотрите, оставили на жизнь и даже на инвестирование. А не будете лояльны — не оставим!
Наша налоговая система — очень эффективное орудие именно такой политики. Причем, как показала жизнь, независимо от личностей: нынешняя «объединенная» оппозиция в ее бытность властью тоже не собиралась от него отказываться. А сейчас бросается в глаза, что реформировать или отменить и налоговики, и предприниматели предлагают, прежде всего, НДС, не трогая при этом налог на прибыль предприятий (НПП). Между тем, с технической точки зрения, главная проблема состоит именно в администрировании последнего налога.
Прибыль — возможно, теоретически, и справедливый, но самый неуловимый предмет налогообложения: ее легче всего скрыть или «нарисовать». Например, при рентабельности продукции в 10% и добавленной стоимости в половину отпускной цены плательщик нашел способ скрыть одну десятую продаж. Тогда обязательства по НДС уменьшатся на 20%, что тоже немало, но по НПП они вовсе уйдут в ноль! Поэтому последний относительно хорошо работает только в странах, где развитый фондовый рынок создает стимулы завышать прибыль. Но и там редко где собирают с его помощью 15—20% всех налоговых поступлений, как у нас. Такой выдающийся результат достигнут дорогой ценой. Чтобы «не допустить уменьшения бюджетных поступлений», в закон введено огромное количество ограничений, из-за которых налоговый учет имеет мало общего с обыкновенным, управленческим. Закон сложен, громоздок, двузначен, поэтому порождает множество ошибок и может трактоваться по-разному. В результате на практике сумма к выплате устанавливается путем договоренности. В таком случае план становится необходимостью, иначе весь налог будет платиться неформально, в карман инспектору. Не случайно столько стран просто отказывались от НПП или же оставляли его чисто символическим, позволяя относить на затраты едва ли не все, что угодно, включая инвестиции.
Что же касается НДС, то он гораздо хуже вписывается в конфискационную модель, и именно это, а вовсе не суть самого налога, превращает его администрирование в кошмар. Конфискационный принцип требует гибкости базы. А для НДС базой служит весь объем выпуска плательщика вместе с его поставщиками, который скрыть или, тем более, «нарисовать» куда труднее. Поэтому остаются два основных способа вытянуть из реального сектора необходимый для выполнения плана объем: не возвращать НДС экспортерам (это, кстати, вовсе не льгота — НДС заменяет налог с конечных продаж внутри страны, поэтому экспорт им не облагается по определению) и под любыми предлогами отказываться засчитывать налоговый кредит. Для узаконивания обоих вариантов нужны бесконечные проверки с целью найти нарушения на нужную сумму. И многим практикам кажется, что уж лучше поступать, как с прибылью: договорились — и все, бухгалтер «нарисует», сколько нужно. Отсюда навязчивое стремление заменить НДС чем угодно: «хай гірше, аби інше».
В защиту НДС
Главный аргумент в пользу НДС уже многократно приводился — это требования гармонизации с ЕС. Но даже помимо этого, такой налог существует в абсолютном большинстве стран мира. Конечно, не без проблем, как любой другой способ изъятия у гражданина заработанных им денег. Однако нужно отметить два больших стратегических преимущества НДС. С одной стороны, в отношении него накоплен колоссальный мировой опыт борьбы с разными видами злоупотреблений. Поэтому при желании можно собрать «консилиум» из лучших специалистов и свести уклонение и администрирование к минимуму. С другой стороны, результат можно относительно легко оценить косвенно, сопоставляя объем добавленной стоимости в облагаемых секторах (показатель, которым предприятия вряд ли сильно манипулируют) с объемом собранного налога. Учитывая, что у нас рассчитанная таким образом эффективность обложения была в последние несколько лет (заканчивая 2010 годом, более свежих данных, к сожалению, еще нет) меньше 60% (здесь и дальше расчеты выполнены доцентом КНУ им. Т.Шевченко Николаем Голованенко), а в самых отсталых странах ЕС она составляет 80%, резервы есть, и большие. Но о предложениях — дальше.
Пока остановимся на двух идеях: модернизации НДС с превращением его, по крайней мере, частично, в налог с оборота (ГНСУ) и замене НДС налогом с конечных продаж, предложенной в мае съездом предпринимателей. При ближайшем рассмотрении оказывается, что оба варианта — еще хуже.
Налог с оборота (НО), на первый взгляд, привлекателен простотой: никакого учета затрат, минимальные, даже по сравнению с добавленной стоимостью, возможности для уклонения плюс традиция советских бухгалтеров. Увы, это тот случай, когда простота хуже воровства. Такой налог по своей сути — антирыночный. Ведь он облагает каждую операцию обмена и тем самым подавляет рынок как таковой. Это было абсолютно логично в советской экономике, которая всячески стремилась изжить экономическую свободу по сугубо идеологическим соображениям, но выглядит абсурдом и анахронизмом в стране, провозгласившей курс на модернизацию. В Украине сей рудимент совка должен быть отброшен раз и навсегда, включая «госпошлины» при продаже любых товаров.
Однако, как уже неоднократно отмечалось, НО хорош для вертикально интегрированных структур. В своем интервью ZN.UA председатель ГНСУ А.Клименко, признавая этот факт, тем не менее настаивает на том, что всюду, где вертикали естественным образом выстраивались (а это преимущественно так называемые базовые отрасли), они уже выстроены, а в других отраслях выбрасывание посредников, мол, только к лучшему (см. А.Клименко: «Не может быть Налоговый кодекс перечнем застывших догм», ZN.UA №30 от 31 августа 2012 года). То есть, другими словами, его вполне устраивает, что такой налог дает огромное и ничем не оправданное преимущество «старым» отраслям, за счет которых должны были бы развиваться новые, но убивает на корню малый и средний бизнес, особенно вовлеченный в разветвленные цепочки с узкой специализацией. А на них, между прочим, держатся все инновации и высокие технологии! Да, для существующего крупного бизнеса (по странному совпадению, тесно ассоциированного с нынешней властью) НО выгоден. Для совсем мелкого бизнеса, который только оказывает услуги населению, тоже, там он уже успешно работает как единый. А для тех, кто только мечтает вырасти, налог с оборота может стать непреодолимым барьером. Впрочем, может быть, в этом и состоит цель его адептов?
Но для экономики такая консервация статус-кво (с тенденцией дальнейшего увеличения концентрации за счет укрупнения крупных и разорения мелких) смерти подобна. НО окончательно закрепит сырьевой характер нашего производства, нанесет удар по сектору услуг, торговле и пищевой промышленности, где большое количество посредников существует не ради увода денег у владельца (таких посредников 2% не отпугнут), а необходимо для самого процесса. Например, сеть супермаркетов может себе позволить закупать товары крупными партиями непосредственно у производителя, а киоск — нет. Последний и без того несет большие издержки, чем более крупные конкуренты, поскольку вынужден закупать товары через несколько рук, чтобы сформировать весь необходимый ассортимент. А налог с оборота добьет его. То же самое будет наблюдаться и в других отраслях. Таким образом, этот налог будет способствовать дальнейшей концентрации нашей и без того монополизированной экономики. Соответственно, снизятся ассортимент и качество товаров и услуг, а цены вырастут.
Кроме того, импортные товары при этом получат совершенно незаслуженную фору перед отечественными. Чтобы компенсировать одно уродство, предлагается ввести другое — повышенную ставку НДС именно на импорт. Но, во-первых, если НДС в принципе сохраняется, то остаются и все проблемы с его администрированием. Разве что, поскольку ставка ниже, то и стимулов для использования «конвертов» остается меньше, но проверок-то все равно меньше не станет, план-то налоговой делать надо! Во-вторых, дискриминация импорта, да еще и вкупе с введением дополнительного сбора на покупку валюты — это скрытые барьеры, нагло нарушающие все принципы международной торговли. В-третьих, специфика налога с оборота в том, что даже аналогичные товары и услуги несут разную нагрузку в зависимости от фактического числа стадий производства и торговли. Поэтому одна на всех ставка дополнительного НДС одних (вертикально интегрированных) незаслуженно защитит, другим — не сильно поможет. А вводить дифференциацию, как справедливо настаивают в ГНСУ, значит, плодить злоупотребления.
Не лучше обстоит дело с налогом с конечных продаж, действительно существующим в США и Японии, но не имеющим, кстати, ничего общего с налогом с оборота. По экономическому смыслу он аналогичен НДС: в обоих случаях облагается конечное потребление (а не рыночный обмен, как в случае НО!). Его преимущество в том, что, поскольку он не собирается на промежуточных стадиях, не нужно возмещать и отрицательное сальдо. Но дальше начинаются недостатки.
Прежде всего, агентом по уплате такого налога выступает только конечный продавец, поэтому на него падает вся тяжесть администрирования. И у него же самый сильный стимул уходить от налога, ведь при этом он выигрывает всю сумму, а не только свою часть, как в НДС. Соответственно, у каждого торговца кассовый аппарат, проверки по несколько раз в день, косвенные методы и прочие прелести тотального контроля. И никакого упрощенства, иначе вся торговля мигом уйдет на базары и в схемы со злоупотреблением единоналожниками (чем убьет «упрощенку», теперь уже навсегда). А ставка — не выше 10%, больше реально не удается собирать даже законопослушным американцам. Да и там подобный налог работает только за счет высокой стоимости труда: супермаркет выигрывает у уличного торговца по себестоимости столько, что может себе позволить заплатить налог. Но при такой ставке непонятно, чем перекрыть дыру в бюджете. Остается загадкой, почему предприниматели на своем съезде проголосовали за подобное новшество.
В общем, в обозримом будущем альтернативы НДС, к сожалению, нет. Но можно и нужно сделать его налогом «с человеческим лицом». Это возможно в рамках комплексной налоговой реформы, основанной на отказе от конфискационного принципа.
Налоги, с которыми можно жить?
Пока, к сожалению, реформаторы соревнуются в основном по количеству платежек: «9 налогов» от Сергея Тигипко, «7 налогов» от ВО «Батьківщина», кто меньше? На самом деле это отдает «фасадной» дерегуляцией, поскольку число налоговых платежей фигурирует среди параметров, оцениваемых рейтингом Doing Business. Поэтому уменьшением количества (не размера!) налогов так соблазнительно подменить их реальное сокращение и тем более изменение реально действующих принципов налогообложения. В действительности абсолютное большинство предприятий платят три-пять основных налогов, на которые никто из реформаторов не покушается. Поэтому облегчение почувствуют разве что некоторые специфические виды деятельности, а итоговый регулирующий эффект может быть и негативным.
В отличие от этого, отказ от мобилизации налогов означает кардинальное облегчение их администрирования. Которое, кстати, практически по всем опросам больше всего «достало» бизнес (кроме, конечно, упрощенцев), в то время как ставки отстают с большим отрывом. Поэтому система должна быть, прежде всего, простой и прозрачной; требовать минимум проверок и квалификации; не допускать разночтений и избирательного применения. Но, конечно, ставки тоже не должны зашкаливать, ибо все, что превышает 15%, в нашей стране становится предметом уклонения. Именно на таких принципах была построена упрощенная система, и именно поэтому она сама по себе действительно работала (и, будем надеяться, будет работать) цивилизованно. И, кстати, именно поэтому так плохо вписывалась в общий конфискационный принцип.
Впрочем, простота и прозрачность — не единственные свойства хорошей налоговой системы, если таковая вообще бывает.
Сразу отбросим демагогию насчет «стимулирующих» налогов: невозможно себе представить, чтобы отъем части заработанного (пусть даже в благих целях) усиливал стимулы к труду и инвестициям. С помощью налогов можно разве что направить частную инициативу или потребительский спрос в какое-то желанное для общества (или, точнее, государства) русло, то есть исказить естественные стимулы. Это успешно делают, например, акцизы. Но в остальном налоговая система должна быть, по возможности, не искажающей — этому требованию как нельзя лучше отвечает НДС. А вот налог на зарплату работает наихудшим образом, ведь занятость и доходы работающих — это как раз то, что никоим образом не нужно ограничивать.
Дальше нужно определиться с объемом налогов, который в итоге должен поступать в казну. Увеличивать давление нельзя никак, поэтому остаются два варианта: уменьшать или оставлять неизменным. Автор — двумя руками за то, чтобы уменьшать. Но это на самом деле не вопрос налогов. Собрать меньше можно всегда, достаточно уменьшить ставки. Однако для этого надо научить наше государство меньше тратить: например, не залезать в долги под 9% в евро, не «откатывать» половину потраченного на закупки и т.д. Сделать эффективнее здравоохранение и образование, социальную помощь пустить по адресу и тому подобные вещи. К сожалению, все это — дело не одного года. Поэтому пока что приходится ставить условие, чтобы итоговая сумма поступлений была не меньше или несущественно меньше нынешней.
Из предложенных до сих пор в ходе дискуссии на страницах ZN.UA требованиям простоты и однозначности отвечают два предложения: налог с оборота Александра Кирша («Великая налоговая [контр?]революция, или „Безумству храбрых...", ZN.UA №26 от 3 августа 2012 года) и универсальный налог на землю Олега Пятковского („Реформа не для наперсточников", ZN.UA №28 от 17 августа 2012 года). Но первый придется сразу отбросить, аргументы приведены выше. Налог на землю, как и на прочие редкие ресурсы, гораздо лучше. Он имеет четкий и понятный экономический смысл: ископаемые ресурсы, да и земля в значительной мере воспринимаются как общее достояние; как и любой фиксированный налог мало искажает стимулы к работе (заплатил — остальное твое!); действительно способствует более эффективному использованию редких ресурсов и создает благоприятные условия для нового бизнеса, «экономики знаний». Однако, как и всякий однобокий подход, такой налог грешит неполнотой. Поэтому приходится вводить дифференцированные ставки, разные секторные налоги и т.д., а все это — неизбежные искажения и потенциальные источники злоупотреблений.
Поэтому предлагается следующий вариант.
— Налог на доходы физлиц (НДФЛ) нужно упростить, вернувшись к плоской шкале: «чуть-чуть прогрессивная» только усложняет бухгалтерию, а всерьез вводить ставки по 40% у нас попросту нельзя. На них в свое время выросла индустрия «конвертов». Не говоря уже о, мягко говоря, спорности самой идеи прогрессивного налога. При этом плательщик должен сам отвечать за уплату налогов, чтобы каждый месяц чувствовать, что именно он содержит государство, а не наоборот. Ну и, конечно, давно пора исключить совершенно абсурдные нормы, расценивающие перевод личной собственности в денежную форму (например, продажу подержанного мобильника или детской коляски) как «доход». Сейчас только для квартир и автомобилей установлена «льгота» — наверное, потому что со всех остальных подобных «доходов» платить налог никому в голову не взбредет. Имеет смысл облагать только реально полученный доход (например, от спекуляции недвижимостью), но, конечно, определять его нужно как разность между ценами продажи и покупки (при условии, что объект куплен уже после вступления в действие этого закона). На поступления это практически никак не повлияет. А в случае сокращения единого социального взноса (ЕСВ) можно достаточно уверенно рассчитывать на рост собираемости НДФЛ за счет детенизации зарплат.
— НДС сохранить с нынешней ставкой, но в сильно упрощенном виде, с возможностью относить на налоговый кредит любые затраты, в которых он есть. Но при этом действительно закрыть дыры. В частности, возврат НДС экспортерам и взимание его с импортеров нужно жестко увязать с поступлением документов от таможенных и налоговых органов страны назначения (происхождения) об уплате или, соответственно, возмещении НДС на другой стороне и указанной при этом таможенной стоимости. Задача — свести злоупотребления хотя бы (будем реалистами) к худшим европейским показателям в 20%.
— Налог на фонд зарплаты, стыдливо называемый единым социальным взносом, стоило бы вообще отменить и ввести вместо него необлагаемые НДФЛ платежи в накопительную систему, медицинское страхование и страховку от безработицы (не обязательно государственные!). В качестве первого шага предлагается сократить его хотя бы вдвое — на этом, кажется, сходятся все. Пенсионный фонд давно пора влить в бюджет, хотя бы ради прозрачности, и выплачивать оттуда социальные пенсии. Специальные же пенсии, вокруг которых сломано столько копий, вообще не имеют отношения к солидарной системе и должны платиться напрямую из бюджета соответствующих ведомств как отложенная часть вознаграждения государственным служащим.
— Труднее всего с налогом на прибыль предприятий. Если бы только можно было его отменить, как это сделали в свое время в странах Балтии, кое-где на Балканах и еще много где в мире! Но это реально только в увязке с радикальными сокращениями бюджета, тем более в свете снижения начислений на фонд зарплаты. Для того чтобы собирать не меньше, а даже больше, есть опробованный в Мексике и еще нескольких странах с проблемами, близкими к нашим, способ: нижняя планка налога на прибыль в процентах от суммы основных фондов предприятия. Тогда можно отказаться от всех сложностей, упразднить за ненадобностью налоговый учет, избавиться от головной боли с офшорами и трансфертными ценами, отнести все инвестиции на затраты и, самое главное, раз и навсегда отменить все виды планов по мобилизации налогов. Иными словами, вот это была бы настоящая налоговая революция.
Обычно сразу возражают, что, мол, если обложить фонды, то собственник лишается стимулов инвестировать. На этот случай можно предусмотреть льготный период для нововведенных основных средств. Но детальный расчет показывает, что и без него при существующих у нас кредитных ставках и рисках собственнику выгоднее платить налог «в рассрочку» по ставке, скажем, 5% от остаточной стоимости, чем разово заплатить 25% НПП (напомним, сейчас инвестировать можно только из прибыли после налогообложения).
Другой распространенный контраргумент — проблема оценки основных фондов. Это, конечно, непростой вопрос, поскольку балансовая стоимость зачастую мало что отражает, а коммерческая оценка дорога и неоднозначна. Но при этом даже если оценка стоимости станет предметом торга, это все равно лучше, чем сегодняшняя ситуация: от прибыли остаются только документы, а основные фонды — вот они, приходи и проверяй, вплоть до того, что сумму оценки можно и обнародовать. Да и делается такая оценка раз в год, причем год от года вряд ли может сильно отличаться. Более того, в данном случае предприятия имеют стимул указывать реальную стоимость, поскольку те же основные фонды еще когда-нибудь надо будет закладывать под кредит, а то и продавать.
И, наконец, вот как раз здесь очень пригодился бы минимум, рассчитанный исходя из использования земли как ресурса. Есть и более инновативные идеи, но о них рано писать, они требуют проработки. Обнадеживает, что налоги на коммерческую недвижимость, основные фонды, активы и прочие фиксированные объекты успешно работают во многих странах СНГ, в частности, в России, Армении и Кыргызстане.
Главным теоретическим преимуществом НПП перед налогом на активы (в той или иной части) считается контрцикличность: в период спада налоговая нагрузка на предприятия автоматически сокращается, а государство, чтобы перекрыть разрыв между доходами и расходами (большая часть которых не уменьшается), вынуждено брать в долг; зато в период бума дополнительные платежи позволяют этот долг отдать. Но конфискационная система выхолащивает это свойство. На деле государство, по крайней мере, наше, делает все, чтобы любой ценой «мобилизовать» поступления в период спада: требует платежи авансом, донимает проверками, запрещает учитывать убытки прошлых лет… Поблажки получают только «свои», или, в лучшем случае, крупные фирмы, способные отстоять свою правду в суде. В итоге экономика из спада выходит еще более монополизированной. При этом в периоды бума обложить временные сверхприбыли тоже не получается, поскольку их успешно прячут — они ведь планом не предусмотрены. Так что предлагаемая форма этого налога, во всяком случае, не хуже. Более того, обложение налогом основных фондов стимулирует их более эффективное использование, в том числе переход к лучшим собственникам, а это в наших условиях очень актуально.
Как видно из таблицы, предлагаемые изменения не уменьшат доходы бюджета, даже если не рассчитывать на детенизацию зарплат и считать, что почти никто (кроме финансового сектора) не будет платить налог на прибыль сверх описанной выше нижней планки. Поэтому риски — минимальны, намного меньше, чем в предложениях ГНСУ, и тем более в «7 налогах», которые, похоже, никто вообще не оценивал (во всяком случае, не обнародовал оценки). Более того, возможно даже превышение ожидаемых доходов — тогда будет прекрасный выбор: дальше снижать ставки ЕСВ, уменьшать НДС или понижать описанную выше «планку» для НПП. Эти предложения были презентованы около года назад на конференции Ассоциации сертифицированных бухгалтеров и аудиторов (АССА) в Киеве и неожиданно получили полное одобрение аудитории.
Преимущества такой модели не исчерпываются простотой. Она устраняет глубоко укоренившуюся несправедливость в обложении факторов производства (труд у нас обложен «по полной», зато капитал вообще освобожден). Обложение налогом основных фондов, приватизированных в свое время за бесценок, позволяет за их счет кормить пенсионеров, эти фонды создававших. Дает преимущества новому, быстро растущему (в частности, инновационному) бизнесу, который реинвестирует все свои прибыли — этим он автоматически освобождает себя от уплаты НПП, причем без всяких решений чиновников, списков Кабмина, особых зон и прочих кормушек. В целом будет достигнут именно тот эффект, которого так недостает Украине: за счет справедливого обложения «старых» отраслей и предприятий будут созданы условия для роста новых.
Главная проблема, скорее всего, будет в сопротивлении именно тех, кто сейчас пользуется этими самыми основными фондами и ресурсами. Ведь им куда выгоднее платить привычный совковый налог с оборота…
