ZN.UA продолжает следить за подготовкой Нацполицией и МВД ужесточающих изменений в законодательство, формальным поводом для которых стало произошедшее 25 сентября в Днепре убийство двух патрульных полицейских.
На прошлой неделе причиной для беспокойства правозащитников были лишь некоторые их тезисы, озвученные начальником правового департамента Нацполиции Владимиром Жиденко 17 октября на круглом столе. На этой неделе Департамент коммуникаций МВД и Нацполиции предоставил ZN.UA окончательную концепцию
14 законодательных изменений в три нормативных акта: в Кодекс административных правонарушений (КУоАП), в законы «О дорожном движении» и «О Национальной полиции».
Вопрос остается лишь в путях подачи законопроекта в ВР: через Кабмин или же через лояльных к Нацполиции депутатов. Поскольку первый путь весьма извилист и сложен (визу должны дать три министерства — Минюст, Минфин и Минэкономразвития), и, следуя по нему, вполне реально в результате лишиться приличного куска с таким трудом выбиваемого для Нацполиции бюджета, — скорее всего, будет избран второй. Но с депутатом-паровозом, через которого законопроект попадет в парламент, пока не определились.
Между тем некоторые из ранее озвученных и сохраненных в окончательной концепции предложений правозащитники считают неприемлемыми, поскольку они содержат слишком большие риски для прав человека. Кроме того — к ним добавились новые.
Руководство МВД, называющее себя европейским, ужесточает правила поведения для граждан, делая основную ставку на расширение собственных полномочий. Учитывая рост преступности и хаос на дорогах, со многими из предложенных изменений, пожалуй, можно было бы согласиться, если бы они сопровождались также повышением профессионализма и дисциплины самих полицейских.
Не секрет, что мотивация молодых патрульных, их обостренное чувство патриотизма и энтузиазм постепенно теряются и деформируются при столкновении с системой, внутри которой отношения изменились мало. Недостаточно хорошо подготовленные полицейские совершают ошибки, устают от переработок и стрессов, их права нарушаются руководством, в результате они тоже начинают нарушать чьи-то права. Таким образом, на выходе получается то же, что и раньше. Только с расширенными при этом полномочиями правоохранителей, и ограниченными — граждан. У многих возникает ощущение, что со времен 16 января 2014 года мы еще ни разу не подходили к обрыву настолько близко…
Прокомментировать предлагаемые МВД и Нацполицией изменения ZN.UA попросило правозащитников и представителя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, куда законопроект будет направлен для правовой оценки.
Изменения в КУоАП:
1. Усиление ответственности за оставление места ДТП вплоть до лишения права вождения транспортным средством (ТС);
2. Административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, может длиться не более трех часов, а в случаях, когда за совершение административного правонарушения предусмотрено взыскание в виде административного ареста, а также когда лицо, совершившее административное правонарушение, пребывает в состоянии алкогольного, наркотического или другого опьянения и может причинить вред себе или окружающим, — не более 24 часов;
3. Усовершенствуется система временного задержания ТС, устанавливается список таких обстоятельств (если ТС находится на железнодорожных переездах; на трамвайных путях; на эстакадах, мостах, путепроводах и под ними; в туннелях; на пешеходных переходах и ближе 10 м от них с обеих сторон; на перекрестках и ближе 10 м от края перекрестной проездной части; и т.д.);
4. Отменяется обязательность наличия двух свидетелей при осуществлении полицейскими осмотра водителя на состояние алкогольного или наркотического опьянения.
Эти изменения, по мнению правозащитника Андрея Черноусова (Харьковский институт социальных исследований), несут в себе институциональные вызовы для самой системы Нацполиции. «Все отделения и участки Нацполиции сейчас не имеют функционирующих комнат для доставленных и задержанных лиц. Их размещают в кабинетах сотрудников, в коридорах, помещениях дежурных частей и т.д. Увеличение срока пребывания неминуемо приведет к увеличению количества лиц, находящихся в помещении полиции без соответствующего обеспечения (охрана, туалет).
Увеличение срока задержания, а для участков полиции — пребывания в собственных помещениях вынудит полицию строить или восстанавливать комнаты для доставленных и задержанных, поскольку увеличится количество людей, которые будут оставаться там на ночь. Это влечет за собой дополнительные расходы, что в условиях финансового кризиса в государстве является маловероятным. На практике это приведет к тому, что люди будут находиться в неприспособленных помещениях с нечеловеческими условиями содержания. Что, в свою очередь, несет угрозы правам человека. В частности, это приведет к увеличению случаев жестокого, нечеловеческого и унижающего достоинство обращения из-за уменьшения влияния предохранителей в виде доступа к врачу, адвокату и информирования третьей стороны о месте пребывания (за 2015 г. количество содержащихся в ИВС лиц составило немногим более 69 тыс. чел.).
Существующая система судебного контроля за задержанными неспособна эффективно предупреждать случаи ненадлежащего обращения и, в случае увеличения срока административного задержания, вообще превратится в «церемониальное посвящение» собранных полицией материалов без должного изучения и правовой оценки. Это сделает невозможным осуществление всестороннего, полного и объективного изучения материалов административного дела и вынесения справедливого решения.
Рассчитывать при этом на существующую систему ИВС, которых осталось 230, а после окончания процесса реформирования будет 147 (не во всех участках и отделениях полиции), не стоит по ряду причин. Среди них — территориальная отдаленность. И задержанных придется транспортировать. А это дополнительные расходы на бензин, амортизацию автомобилей, 90% которых сейчас подлежат списанию по срокам эксплуатации.
Для обслуживания большого количества задержанных понадобится значительно большее количество сотрудников конвойных подразделений и мест содержания. Сейчас некомплект ИВС критичен и достигает 70%. Нехватка персонала приводит к чрезвычайным событиям, как в городах Самбире и Луцке.
Ну и за 24 часа необходимо как минимум трижды накормить задержанного. Это также означает увеличение бюджетных расходов».
Освидетельствование на алкогольное или наркотическое опьянение при отстранении от управления ТС без двух свидетелей, по мнениюправозащитника Дениса Кобзина (Харьковский институт социальных исследований), «неизбежно снижает его объективность, непредвзятость и создает коррупционные риски. Фактически на дороге слово человека будет против слова полицейского. Свидетели нужны также для фиксации исправности применяемого прибора, строгого соблюдения процедуры освидетельствования и для предупреждения взаимных обвинений — как со стороны водителя, так и полицейского.
Предложенное изменение повлияет на практику полицейской работы в ходе десятков тысяч ситуаций остановки и проверки на дорогах. Особенно опасной эта мера становится в совокупности с другими предложениями — изменением оснований для остановки ТС (дающим возможность остановить любое ТС без каких-либо других оснований), запретом покидать автомобиль без разрешения, принципом непрерывности несения службы, обязанностью подчиняться всем требованиям полицейского».
Изменения к Закону Украины «О дорожном движении»
1. Устанавливается обязанность водителя передать, а не предъявить полицейскому документы для проверки.
2. Запрет выходить водителю и пассажирам из машины без разрешения полицейского.
«Полицейские каждый день останавливают десятки тысяч автомобилей по всей стране, — говорит Михаил Каменев из «Правозащитной инициативы». — Водители при этом предъявляют свои удостоверения. Если требования полицейского противоречат закону, или если у него не было законных оснований для остановки, водитель имеет возможность спокойно поехать дальше. Полицейские начнут преследовать такое авто только в случае, если будут уверены в законности и правомерности своих действий. И эта ситуация сбалансирована.
Сейчас полиция предлагает вместо предъявления обязать водителей передавать удостоверения полицейским. Теперь водитель не сможет просто уехать — удостоверение будет в руках полицейского. Любые неправомерные действия полицейского потом можно оспорить в административном суде. Но это дорогое удовольствием — минимум 500 грн судебного сбора только за рассмотрение дела в первой инстанции».
Изменения к Закону Украины «О Национальной полиции»
1. Устанавливается обязанность полицейского независимо от должности, местонахождения и времени суток осуществлять все возможные меры для защиты лиц от противоправных посягательств (принцип беспрерывности).
2. Устанавливается, что полицейский обязан предъявить лицу удостоверение способом, который дает возможность лицу ознакомиться с информаций, изложенной в нем.
3. Внедряется система идентификации защитного снаряжения, которое используют полицейские подразделений особого назначения.
4. Полицейский во время применения полицейской меры имеет право обращаться к лицам с обязательными для исполнения требованиями и распоряжениями относительно их способа поведения для эффективного проведения полицейского мероприятия, обеспечения безопасности полицейского и других лиц, а также для предотвращения возможности совершения противоправных действий.
Полицейский не имеет права выдвигать преступные требования, а также требования, выполнение которых создаст угрозу жизни или здоровью лица, или унизит его честь и достоинство.
5. Устанавливается дополнительное основание остановки транспортного средства, а именно — обоснованное подозрение, что водитель транспортного средства находится в состоянии алкогольного, наркотического или другого опьянения либо под влиянием лекарственных препаратов, снижающих его внимание и скорость реакции.
6. Устанавливается необходимость разработки на внедрение сроков и порядка хранения фото- и видеозаписей.
7. Усовершенствуется система применения специальных средств, а именно внедряется право полицейского на применение специальных средств при задержании лица, которое совершило правонарушение и оказывает сопротивление полицейскому или пытается убежать.
8. Каждое лицо, к которому обратился полицейский, независимо от его правового статуса, обязано неукоснительно выполнить требование полицейского, кроме выполнения явно преступного требования или распоряжения. Лицо, выполнившее требование или распоряжение полицейского, имеет право оспорить решение или действия полицейского в установленном порядке. Каждое лицо имеет право осуществлять фото- и киносъемку, видеозапись полицейского во время исполнения служебных обязанностей в публичных местах, если это не создает препятствий для осуществления им правоохранительной деятельности.
«Полиция все-таки предлагает свой вариант «презумпции правоты полицейского», — комментирует Евгений Крапивин (Ассоциация украинских мониторов соблюдения прав человека в деятельности правоохранительных органов). — Хотя министр опроверг внедрение подобной конструкции в законодательство, поясняя это лишь желанием того, чтобы это стало социальной нормой.
Напомню: согласно ч. 2 ст. 62 ЗУ «О Национальной полиции» «законные требования полицейского являются обязательными для исполнения всеми физическими и юридическими лицами». Такое же положение содержал предыдущий Закон Украины «О милиции».
Оба предложенных положения
(4 и 8) следует рассматривать неразрывно — речь идет об исполнении требований сотрудника полиции, которые во время осуществления полицейских мероприятий: а) являются не преступными; б) их выполнение не создает угрозы жизни или здоровью; в) не унижает честь и достоинство лица.
В общих случаях общение полицейского с гражданами не является «явно преступным».
К сожалению, для рядового гражданина критерии преступности недостаточно четкие, ведь квалифицировать деяния в соответствии с УК в каждой конкретной ситуации большинство не может. Практика показывает: полиция пользуется незнанием гражданами своих прав, а поэтому распространенными являются случаи незаконных досмотров, проверок документов, поверхностных проверок и т.д.
Необходимо указать на обязательность выполнения именно «законных требований и распоряжений» полицейского. Законность здесь означает указание в законе на обоснованность и мотивированность таких требований или распоряжений.
Однако проблема в основном лежит в плоскости правоприменения — необходимо не расширять полномочия полиции или детализировать условия эффективности осуществления полицейского мероприятия, а обеспечивать эффективную деятельность механизма оспаривания действий полиции и профессионального обучения самих полицейских. Большинство из озвученных ими проблем решаются организационным путем — уточнением и изданием новых алгоритмов действий в типовых ситуациях, например, когда лицо игнорирует требование предоставить документы или просто играет «в молчанку». Существуют механизмы привлечения к ответственности, то самое «злостное неподчинение» (ст. 185 КУоАП). Нужно лишь пользоваться ими надлежащим образом, а не бояться их применять, тем самым проявляя бездеятельность».
«Норма применения наручников распространяется и на людей, совершивших админнарушения, которые оказывают сопротивление или намереваются убежать, — отмечает Денис Кобзин. — Это потенциально очень большая группа людей, что дает полицейскому право использовать наручники практически в любой ситуации, по отношению к кому угодно.
Чтобы этот пункт мог быть применен, в законе должны быть четко прописаны категории лиц, в отношении которых могут или не могут быть использованы наручники; должен быть конкретизирован перечень правонарушений и действий, когда они могут быть использованы; четко указаны действия полицейского, которые были осуществлены до этого и не имели успеха. Конкретизация позволит уменьшить риск злоупотреблений и возможные негативные последствия от этой нормы».
И все же, несмотря на опасения правозащитников, изменения нужны, считаетпервый зампредседателя профильного комитета ВР, генерал-полковник милиции, депутат от БПП Николай Паламарчук.»Главное из них, — говорит он, — это дисциплинарный устав, дающий возможность усилить ответственность за дисциплинарные проступки и повысить уровень дисциплины внутри самой системы МВД. Такой устав раньше был. Он исчез, когда милицию меняли на полицию.
Нужно усиливать и ответственность за нарушение ПДД. Анализируя рост ДТП в Украине, можно сказать, что на наших дорогах сегодня идет необъявленная война, гибнут люди, процветает правовой нигилизм. Поэтому единственный выход — жесткие меры реагирования на правонарушения, допускаемые водителями. Не важно — умышленные или нет. Потерпевшим, среди которых погибшие и инвалиды, от этого ни холодно ни жарко.
Что касается принципа беспрерывности работы полицейского, сама профессия предусматривает, что человек сознательно идет на то, чтобы защищать права, законные интересы, жизнь и здоровье граждан, при этом подвергая риску собственные жизнь и здоровье. Поэтому полицейский (так было раньше, и сейчас это очень правильно вернули) всегда на службе. Если он становится свидетелем правонарушения (в любое время), то по закону обязан его остановить. Если он этого не делает, его нужно привлечь к ответственности. К административной, дисциплинарной или уголовной — зависит от того, какие наступили последствия. Но привлекать надо обязательно.
Если полицейский совершил неправомерные действия — дал неправомерное указание, неправомерно применил оружие, наручники или другие средства физического воздействия на человека, то должен понести за это уголовную ответственность. Это нельзя четко выписать в законе. Но самое главное в законе выписано — полицейский обязан действовать четко в рамках своих полномочий, используя власть, данную ему государством, только в рамках действующего законодательства, служить народу Украины, защищая права и свободы граждан. Если он этого не делает, значит, не должен работать в полиции.
Для обеспечения охраны общественного порядка, защиты прав и интересов граждан нам однозначно необходимо дать полицейскому инструментарий. Но так же однозначно нам следует усилить его ответственность за незаконные, неправомерные действия. Презумпции невиновности полицейского не существует.
Если не будет надлежащих организации работы и подготовки полицейских, то никакие законы охрану общественного порядка не обеспечат. Нужно поднимать уровень профессионализма, тогда повысится и уровень раскрытия преступлений.
Профессионализм состоит из нескольких аспектов. Очень важным аспектом я считаю профессиональную подготовку — физическую, огневую и психологическую. Например, случай в Днепре. Почему девушка-полицейская, имея оружие, не стреляла? Возможно, она была хорошо подготовлена физически и неплохо стреляла, но психологически к применению оружия не была готова. Не колеблясь применить оружие для защиты жизней своей и граждан полицейский сможет, если хорошо знает все остальные аспекты. К сожалению, сейчас все аспекты профессиональной подготовки не обеспечены.
Усиливать ответственность за правонарушения нужно. Иначе правонарушитель не чувствует серьезности, системности и неотвратимости наказания. Каждый гражданин должен знать: если он совершит административное или уголовное правонарушение, правоохранительные органы его найдут и накажут. Но для этого необходимы технические средства и высокая квалификация полицейского. Иначе он сам будет нарушать правила. И нужна система дислокации. Дорожные службы должны быть распложены так, чтобы главной их целью было не наказание (как это есть сейчас) и наполнение бюджета за счет штрафов, за счет полицейского государства, а профилактика. Это главное, и это у нас не делается.
Например, на коллегии выступает министр МВД Аваков. Как политик он говорит о том, какой в перспективе должна быть полиция, каковы у них намерения и цели. Это нормально. Потом выступает Деканоидзе и говорит то же самое. Но она — не политик, а профессиональный полицейский, обязанный говорить сухими цифрами: почему снизились показатели раскрываемости преступлений, почему полицейский действует недостаточно оперативно, а в некоторых случаях сам нарушает правила или даже становится на путь уголовного преступления.
Очень хорошо, что коллегия, которая не проводилась почти два года, состоялась, и что в ней принял участие премьер-министр, обеспокоенный состоянием борьбы с преступностью и охраной общественного порядка в государстве. Но было бы еще лучше, если бы министр МВД спросил с каждого регионального руководителя — а что ты сделал, почему не обеспечил эффективную борьбу с преступностью и охрану общественного порядка?
Но главное — все это необходимо доносить до общества. Чтобы люди понимали, что происходит, что реформы необходимы, но при этом нельзя с водой выплескивать жизнь. Нужно оставить хорошее — профессионализм. Как человек, 30 лет отслуживший в системе МВД, могу сказать: уровень профессионализма полиции сегодня ниже, чем был в милиции. Но уровень коррупции, благодаря реформе и тому, что все это делается под контролем общества, стал ниже.
Какую оценку комитет даст предлагаемым изменениям, сказать не могу. Я буду давать позитивную. Изменения нужны. Это инструментарий, который мы должны дать полиции. Но одновременно должен быть запрос общества на то, чтобы поднять уровень профессионализма и управляемость системой полиции.
В целом закон нормальный, и его нужно принимать. Но я категорически против, например, увеличения срока задержания (нельзя задерживать человека на 24 часа, пока его вина не доказана, а только составлен протокол), а также применения наручников за админправонарушения. Наручники можно применить только в случае, если человек оказал неповиновение сотруднику полиции, но не за нарушение ПДД. Я против всего, что нарушает права человека. Надеюсь, в первом чтении это будет вычеркнуто».
