Во время недавнего интервью Петра Порошенко ведущим украинским телеканалам речь шла и об изменениях в Конституцию. Заранее было понятно, что тему не удастся обойти, поскольку она была одной из основных частей инаугурационной речи новоизбранного президента, ее муссировали в ходе избирательной кампании, об изменениях в Основной Закон часто вспоминают эксперты и журналисты, этого от Украины, в конце концов, добивается Запад.
Конституцию Украины необходимо обязательно перезагрузить, по крайней мере из тех соображений, чтобы она прошла акт символической легитимации обновленной нацией, которая появилась после Евромайдана и продолжает формироваться в войне с Путиным. Родившись вследствие сомнительного и фатального компромисса политических элит в 2004 г., действующая редакция Основного Закона претерпела существенные правовые метаморфозы сначала в период правления, а потом — и после падения Януковича.
Как и любая другая тема, горячо дискутируемая в обществе, конституционная также не является исключением — у нее есть свой мейнстрим. В нынешних конституционных дебатах главным акцентом стала ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ. Отвечая в этот раз на вопрос медийщиков, президент в который раз подтвердил, что это именно так. Начав об изменениях в Конституцию, словно оправдываясь, Порошенко в который раз дал понять, что основным результатом конституционной реформы должно стать перераспределение властных полномочий в пользу местного самоуправления. В этом президент вторит политическому дискурсу, поскольку "децентрализация" стала распространенным политическим мемом. Говорить сегодня о желаемых изменениях в Основной Закон и не упомянуть о расширении полномочий общин — моветон. Потому все, кому важно заботиться о своей популярности среди широких масс, вынуждены придерживаться моды на "децентрализацию". Журналисты усердно сканируют все конституционные инициативы прежде всего на распределение полномочий между центром и регионами. Некоторые из журналистов рьяно критиковали недавний проект президентских поправок к Конституции. Им казалось, что в нем чрезмерно централизованы властные полномочия… Издания пестреют призывами к децентрализации. То и дело "федерализационную" панацею для Украины авторитетно пропагандирует Богдан Гаврилишин, последовательно ставя в пример Швейцарию. Многие другие эксперты, бизнесмены и представители самоуправления для видимости все время воспевают оды децентрализации.
Следует признать, необходимость передать некоторые хозяйственные полномочия местным советам в целом актуальна и давно созрела. Общины и в самом деле ограничены в возможностях полноценно организовывать свой быт. Но основная ли это причина нашей продолжительной стагнации? Из публичных диспутов создается впечатление, что только децентрализация способна спасти Украину и каждого из нас. Твердя об этом где только можно, трендовый политический мем "децентрализация" лишили критического восприятия. В коллективном сознании поместили новую смысловую заготовку — передел полномочий в пользу общин автоматически приведет ко всеобщему благу...
А если остановиться, сесть, подумать? Неужели и в самом деле будем считать, что в мирные времена нашей базовой проблемой была разбалансированность полномочий между Киевом и общинами?! Если на миг абстрагироваться от войны, то любому зрячему очевидно, что внутренней мегапроблемой Украины была и будет оставаться КОРРУПЦИЯ, даже после победы в войне и возврата к мирной жизни. Это первое и основное. Второе — если реформы начать со всеобъемлющей децентрализации, то на этом все общегосударственные преобразования и захлебнутся. Всем понятно, что в насквозь испорченном механизме украинской государственной машины результативные системные реформы возможны лишь тогда, если их проводить быстро и сверху. В обстоятельствах тотальной коррумпированности бюрократического аппарата и деморализованного общества, начав с глубокой децентрализации властных полномочий, мы только законсервируем, а может и ухудшим позорное положение нашего государства. Ныне коррупция является основным принципом реализации власти в первую очередь ради обеспечения личных интересов вельмож.
Отправной точкой начала реальных реформ должна стать централизованная реформа правоохранительных и судебных органов. Только с этого можно начать уничтожение основы всех наших внутренних бед — коррупции. По результатам децентрализации сделать это будет значительно труднее, ведь акцент управленческих полномочий существенно сместится в пользу местных коррумпированных элит. Они закономерно будут саботировать любые движения, способные посягнуть на неприкосновенную зону их комфорта.
Агитаторы за глубокую административную децентрализацию часто апеллируют к реформаторскому опыту прибалтийских республик и бывших социалистических государств Центральной Европы. Дескать, смещение управленческих акцентов на места стало ключом к действенным структурным преобразованиям в этих странах. С одной стороны — так, потому что, резко обрубывая в конце 80-х и в начале 90-х абсолютно все связывавшие с прошлым канаты, нельзя было начать жить при новых условиях и оставлять по-коммунистически деформированную управленческую вертикаль. В конце концов, Украина также тогда отказалась от рудиментарной компартийной вертикали в управлении местными общинами.
Принимая во внимание опыт успешных реформ в соседних государствах, не надо забывать, что отправной точкой перемен к лучшему почти всюду стала люстрация. В тех условиях это была своеобразная антикоррупционная реформа, которую начали внедрять сразу же, централизованно и бескомпромиссно. Чехия, Венгрия, Польша, прибалтийские государства — все почти одновременно начали реформы с осуждения прошлого и серьезной чистки управленческого аппарата, тем самым начав системные антикоррупционные меры. Другие реформы — экономические, образовательные, административно-территориальные и т.п. — в каждом из государств проходили с различной интенсивностью и со своими особенностями. Несколько недель назад один словенский ученый в частной беседе жаловался мне, что коррупция мешает Словении раскрыть свой потенциал полностью именно из-за того, что их страна не прошла чистилища люстрацией. Вспомним и относительно недавние преобразования в Грузии. В основе реформ Саакашвили и Бендукидзе лежал первичный антикоррупционный импульс (также с элементами люстрации). Именно он стал предпосылкой для всех других перемен к лучшему. Говорил ли кто-то в Тбилиси о глубокой децентрализации в начале тяжелого, но быстрого реформаторского пути? Нет! Если бы все началось с усиления регионов, мы бы сегодня и не знали, кто такой Кахабер Бендукидзе, над Михаилом Саакашвили смеялись бы, как над выскочкой-неудачником, а коррумпированная Грузия ничем хорошим не отличалась бы от бедного соседа Армении.
К сожалению, заимствованная у современной Европы и столь модная сегодня в Украине категория "субсидиарность" также не для нас в нынешнем нашем болезненном состоянии. Если Европейский Союз работает по принципу решения на высшем управленческом уровне только тех проблем, которые непосильны для низовых звеньев принятия решений, то для нас это будет абсолютно неуместным. В начале системных изменений Украине необходима "субсидиарность", только наоборот — на низших управленческих звеньях нужно решать те проблемы, которые неэффективно решать наверху.
Вернемся к интервью Петра Порошенко. Говоря о необходимости конституционных изменений исключительно в контексте децентрализации властных полномочий, украинский президент ошибается дважды. Во-первых, говоря о передаче управленческих полномочий в регионы, президент определяет свою основную функцию как гаранта территориальной целостности государства. Это очень хорошо, но для истерзанной Украины этого слишком мало. Кроме сохранения территории государства, только с именем президента будут связаны системные сдвиги к лучшему, если таковым когда-нибудь в конце концов суждено произойти в Украине. Во-вторых, говоря сегодня об изменениях в Конституцию, основной акцент дискуссии необходимо перевести с темы передачи полномочий регионам на тему оптимального распределения и баланса управленческих полномочий для внедрения системных антикоррупционных мер, которые станут предпосылкой для реализации настоящих реформ в других сферах.
Еще одно. Я не уверен в том, что президент Порошенко — единственная или оптимальная кандидатура для осуществления качественного рывка Украины. Однако я почему-то уверен, что когда-нибудь этот рывок не будет ассоциироваться ни с Верховной Радой, ни с фамилией премьера, ни с именами харизматических глав местного самоуправления. Именно президент Украины, в условиях разумного баланса полномочий и сдержек, должен задать тон изменениям, поскольку даже в действующей Конституции Украины, выписанной под парламентско-президентскую форму государственного правления, указано: "Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина". Кто станет президентом кардинальных изменений — покажет время. Дай Бог уберечь государство от агрессора, и главное не начинать реформы с глубокой децентрализации управленческих полномочий.
