В украинском парламенте было уже множество попыток решить проблему утилизации отходов по европейским принципам, но ни одна из этих инициатива не приближала нас к стандартам ЕС.
И вот очередная попытка – зарегистрирован законопроект, который предлагает изложить в новой редакции закон Украины «Об отходах», более того, в самом его названии говорится об имплементации директив Евросоюза.
Но, как говорится, не все то европейское право, что «блестит».
Что такое «отходы»?
Авторы законопроекта «О внесении изменений в закон Украины «Об отходах» (относительно имплементации требований директив ЕС в сфере обращения с отходами)» №6602 отмечают, что им внедряется иерархия обращения с отходами, порядок прекращения статуса отходов, расширенная ответственность производителя, система долгосрочного планирования управления отходами.
В целом законопроект соответствует части второй статьи 191 Договора о функционировании Европейского Союза, которая предусматривает, что политика Союза основывается на принципах исправления экологического ущерба и «загрязнитель должен платить». Однако законопроект только провозглашает европейский принцип иерархии обращения с отходами, но не устанавливает ни механизма реализации этого принципа, ни механизма мониторинга и контроля за его соблюдением.
Положения законопроекта являются слишком общими, декларативными и не создают надлежащего правового регулирования, а лишь констатируют необходимость принимать меры.
Украинский законодатель сузил само понятие «отходы» по сравнению с тем, как его трактует право ЕС.
В частности, согласно законопроекту, отходы – это любые вещества, материалы и предметы, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), которые полностью или частично утратили свои потребительские свойства и не могут быть в дальнейшем использованы по месту их образования или выявления и от которых владелец избавляется, намеревается или должен избавиться путем утилизации или удаления.
Тогда как статьей 3 Директивы 2008/98 / ЕС установлено, что отходы – это любое вещество или предмет, от которых владелец избавляется, намеревается или обязан избавиться.
Паспорта для отходов
Статьи 14 и 16 законопроекта декларируют принцип расширенной ответственности производителя и принцип «загрязнитель платит», но они не согласуются между собой в определении того, кто несет ответственность за обращение с отходами, что нивелирует идею, заявленную законопроектом. Кроме того, положениями статьи 14 предусмотрено, что одним из путей реализации принципа расширенной ответственности производителя является уплата им экологического налога, что не соответствует принципу расширенной ответственности производителя, установленному в ЕС.
Статьей 40 законопроекта предусмотрено, что в целях ограничения и предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека запрещается вести любую хозяйственную деятельность, связанную с образованием отходов, без разрешения на осуществление операций в сфере обращения с отходами.
Это противоречит положениям статьи 23 Директивы 2008/98 / ЕС, которая устанавливает обязательное разрешение исключительно для операций обращения с отходами, то есть не существует разрешения на образование отходов. В редакции статьи 40 законопроекта обязанность получать разрешение распространяется на всех физических и юридических лиц, образующих отходы, а это уже нонсенс.
Еще одна странная норма, предусмотренная статьей 40 законопроекта – с целью ограничения и предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека запрещается использовать результаты научных исследований, внедрять в практику изобретения, применять новую технику, импортное оборудование, технологии и системы, если они не предусматривают предотвращение или минимизацию объемов образования отходов на всех стадиях технологического процесса, их утилизацию и безопасное удаление.
В праве ЕС отсутствует такой запрет, а из текста законопроекта не ясен механизм его реализации физическими и юридическими лицами на практике.
Европейское право не предусматривает и так называемой «паспортизации» отходов, которую предлагает ввести украинский законодатель как обязательную (статья 53 законопроекта). Какова цель этой паспортизации и чем обосновано дополнительное административное давление на физических и юридических лиц, которые формируют отходы?
Интересно, что в приложениях к законопроекту содержатся ссылки на законодательство ЕС, которое... утратило силу.
Непрозрачные механизмы
Напомним, что на рассмотрение Верховной рады уже давно представлен ряд законопроектов об отходах. И к ним тоже есть существенные замечания.
В частности, законопроект «О системе сбора и утилизации использованной тары» №5614 определяет основы принципиально новой для Украины депозитной системы обращения с использованной тарой.
На первый взгляд, он не противоречит общим положениям Договора о функционировании Европейского Союза и ряду директив.
Но когда речь идет о введении нового механизма, возникают вопросы. В соответствии со статьей 13 настоящего документа, оператора депозитной системы определяют на конкурсной основе. В то же время статьей 12 законопроекта установлены дискриминационные требования к претендентам: он одновременно должен иметь опыт деятельности в сфере управления отходами по международным стандартам и опыт изготовления защитных отметок. Но депозитной системы обращения с отходами тары в Украине до сих пор не существовало.
Откуда возьмется такой опыт? Это фактически условия, которые невозможно выполнить.
Переходный период в шесть месяцев, предусмотренный законопроектом №5614, слишком короткий для создания депозитной системы – это сложный, длительный и дорогой процесс, требующий создания надлежащей материально-технической базы, инфраструктуры.
Кроме того, законопроект касается только одного вида отходов – тары, тогда как в реформировании нуждается вся система обращения с отходами.
Другой проект закона – «Об упаковке и отходах упаковки» №4028 – предполагает много положительных новаций по расширенной ответственности производителя товаров в упаковке, но использует право ЕС выборочно.
Он не содержит особенностей регулирования правоотношений с отходами пластиковой упаковки, не предусматривает отдельного подхода к предотвращению образования отходов легкой пластиковой упаковки. Пунктом 3 статьи 17 законопроекта установлено, что в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения норм переработки и утилизации отходов упаковки организацией расширенной ответственности размер штрафа оплачивается участниками и клиентами такой организации пропорционально размеру их платы за выполнение организацией расширенной ответственности норм переработки и утилизации соответствующего вида отходов.
Это противоречит принципу правомерных ожиданий, закрепленному в праве ЕС, поскольку участники и клиенты не могут зависеть от добросовестности выполнения организацией расширенной ответственности своих обязательств.
Инициаторы дискуссионного законопроекта «Об отходах» №4838 тоже использовали лишь отдельные положения Директивы 2008/98/ЕС.
В частности, на законодательном уровне они предлагают закрепить иерархию в обращении с отходами, установить условия для прекращения статуса отходов, декларируют применение прогрессивного принципа расширенной ответственности производителя, вводят составление национального, регионального планов обращения с отходами и плана обращения с отходами населенного пункта.
Несмотря на ряд дельных новаций, в целом законопроект №4838 не соответствует праву ЕС и обязательствам Украины, предусмотренным Соглашением об ассоциации. В частности, статьей 14 законопроекта предлагается одновременно закрепить в законодательстве Украины принцип расширенной ответственности производителя и обязательную уплату производителями экологического налога.
Такие подходы диаметрально противоположны: в первом случае ответственность за обращение с отходами несет производитель, во втором – государство.
Обращает на себя внимание тот факт, что директивы ЕС являются рамочными положениями, на основании которых формируется национальное законодательство с его целостной системой, разрабатываются механизмы внедрения заявленных принципов и подходов.
К сожалению, ни один из представленных в ВР законопроектов не предлагает целостной системы обращения с отходами, не содержит механизмов реализации на основе четких и прозрачных правил, одинаковых для всех.
