Не успел Минфин отчитаться об очередных успехах фискальной децентрализации, а регионы ощутить себя реальными распорядителями средств, как эти самые средства уже пытаются у них отобрать.
Нет, не вернуть в государственный бюджет — перераспределить в пользу областей. Задекларировав децентрализацию, депутаты не мытьем, так катаньем пытаются направить едва только формирующиеся финансовые потоки в обратном направлении. Под самыми благовидными предлогами, но, судя по всему — ради откровенно криминальных дел. В итоге местные громады вряд ли что-то приобретут, зато те, у кого рыльце в пушку точно не потеряют свои прибыли от продажи контрафактных и фальсифицированных подакцизных товаров.
За январь–сентябрь текущего года в общий фонд местных бюджетов (без учета трансфертов) поступило 70,9 млрд грн (96,4% от годового объема поступлений, утвержденного местными советами). Прирост поступлений в общий фонд по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (в сопоставимых условиях и без учета неподконтрольных территорий) составил 40,7% (+20,5 млрд грн). Доля местного акциза в структуре незначительна, на 1 октября с.г. его фактические поступления составили 5,5 млрд грн. Но экономический вес этого сбора намного больше, от того то и тянутся к нему руки народных избранников.
Мир вообще несправедлив
Это не первая попытка перекроить региональные финансы. К величайшему сожалению, как только в стране высвобождается какая-то часть денег, сразу находится масса желающих прибрать их к рукам.
В Верховную Раду уже вносились два аналогичных законопроекта (№2549 от 03.04.2015 и №2725 от 24.04.2015), которые предусматривают лишение бюджетов городов, поселков, сел и объединенных территориальных громад соответственно 60% и 50% местного акциза. На очереди третий — №2115а, который также ждет рассмотрения парламентариями. Он предлагает перераспределить акцизный налог с розничной торговли подакцизными товарами в следующей пропорции: 40% — в областные, 60% — в бюджеты городов районного значения, поселков и сел.
Соображения у авторов последнего законопроекта совершенно альтруистичные, но только на первый взгляд. Действительно, в населенных пунктах, имеющих развитую розничную торговлю и сети АЗС, поступления местного акциза существенно превышают плановые. Очевидно, что чем крупнее административная единица, тем она богаче. Относится к этому, как к проблеме, по меньшей мере, странно. Мир вообще несправедлив, и ратовать за экономическую уравниловку всех без исключения областей как минимум недальновидно и наивно.
«В основе реформы децентрализации лежит принцип субсидиарности. Это фундамент, на котором строится государство. В основе этого принципа лежит понимание и принятие того факта, что все проблемы должны решаться на базовом уровне, центральная власть может играть вспомогательную, субсидиарную, а не субординированную роль, и должна дать регионам возможность самостоятельно принимать решения, — убежден один из идеологов польской децентрализации, профессор Мирослав Стець. — Регионы развиваются неравномерно: кто-то имеет полезные ископаемые, кто-то — развитую промышленность, кто-то — сельское хозяйство и больше ничего. Но мы должны дать им возможность найти свой путь развития и самим, на уровне громад, решить, как они хотят развиваться дальше. Продолжая их дотировать, мы отбираем всяческие стимулы для такого развития».
Желание депутатов все собрать и поделить, обусловленное, конечно, их «неусыпной заботой о простых гражданах», ставит под вопрос экономическую целесообразность децентрализации как таковой и извращает саму ее суть. По большому счету, нас пытаются вернуть туда, откуда мы еще не вышли — во времена, когда местные власти ничего не делали для экономического роста, а лишь ждали очередного перераспределения бюджетных поступлений.
Поразительно, но проект, предусматривающий серьезные бюджетные изменения, не содержит их финансово-экономического обоснования и не предлагает бюджетам местного самоуправления источников компенсации потерь от лишения значительной части поступлений. А ведь речь идет о поступлениях в бюджеты базового уровня, 90% которых идут на защищенные статьи расходов.
По подсчетам Ассоциации украинских городов, потери для базового уровня бюджетов местного самоуправления (в условиях 2015-го) составят 2,4 млрд грн. То есть почти половину от общего объема собранного на сегодняшний день акциза.
«Каждая единица самоуправления является юридическим лицом, имеет имущественные права и делегированные государством полномочия. Для выполнения которых она должна иметь достаточное количество финансовых ресурсов, — напоминает депутатам базовые основы децентрализации депутатам (видалити) Мирослав Стець. — Государство обязано максимум этих ресурсов оставить на местах, иначе реформа просто не состоится».
Дважды два — пять
Принятие предлагаемых депутатами изменений разбалансирует местные бюджеты базового уровня, не принеся экономической выгоды. Акциз с розничных продаж зачисляется в общий фонд местных бюджетов базового уровня и не имеет целевого назначения. В процессе фискальной децентрализации регионы лишились части своих доходов, и именно местный акциз является компенсатором этих потерь. Проблемы возникнут с финансированием ЖКХ и благоустройства, транспортной инфраструктуры населенных пунктов, выплатой заработных плат работникам бюджетной сферы.
«Местный акциз является компенсатором отмены государством субвенции на коммунальное дорожное хозяйство, ряда налоговых платежей, а также уменьшения доли зачисления НДФЛ. Если раньше местное самоуправление должно было идти на поклон к государству или областному руководству и ждать выделения субвенции, например, для ремонта дорог, то теперь они сами, имея ресурс, по своему усмотрению его тратят — ремонтируют дороги или строят те или иные объекты инфраструктуры», — объяснил ZN.UA Александр Слобожан, заместитель исполнительного директора Ассоциации городов Украины.
Но главное — местный акциз является мощным стимулом для экономического развития громад. Именно развития, а не проедания средств. Это один из тех мостиков, которые соединяют местный бизнес с местной властью, помогают им найти общий язык и совместно развивать экономику региона. Если местная власть заинтересована в увеличении поступлений, она будет вкладывать средства в развитие инфраструктуры с целью привлечения инвестиций, в создание нового бизнеса, наращивание продаж. Ведь для того, чтобы в регионе появилась АЗС, нужно привести в порядок дорогу, а для строительства нового магазина — выделить землю тому, кто будет стоить магазин, а не очередной коттедж. Нужно сотрудничать с местным бизнесом, реагировать на его потребности, давать ему возможности и стимулы для развития. В таком случае предложенная уравниловка губительна. Она противоречит самой идее децентрализации, предлагая регионам вернуться к реакционной модели, при которой их влияние на экономику было минимальным. По сути, депутаты целенаправленно пытаются уменьшить финансовую самостоятельность базового уровня самоуправления.
Более того, следует учесть, что в Украине действует система стимулирующего выравнивания, которая не предполагает стопроцентного покрытия всех расходов региона. Система призвана поддерживать интерес местных органов власти в наращивании собственных доходов. При такой системе лишить громады одного из основных инструментов для дальнейшего экономического развития — это обречь их на хроническую и глубокую дотационность. Но нас упорно убеждают в том, что дважды два — пять.
Не следует забывать и о том, что сейчас идет процесс объединения громад. И идет он не так гладко, как ожидалось. Лидерами по сбору местного акциза являются экономические центры регионов, города с развитой розничной торговлей и разветвленными сетями автозаправок. Именно вокруг этих центров и должны объединяться громады. И местный акциз в данном случае выступает дополнительным стимулом такого объединения. Если же начать перераспределение акциза ради идеи общего равенства, этот стимул исчезнет. Зачем объединяться с кем-то, если и так получишь причитающееся?
Контрафактор
Разговоры о том, что местный акциз «мешает» шли еще весной. Именно тогда парламентарии предприняли первую попытку перекроить действующую систему акцизов. Законопроект подавал Виктор Балога, слеплен он криво-косо, пояснительная записка из трех предложений. Одним словом, совершенно нежизнеспособный документ. Следующая попытка была более изящной: местный акциз хотели отобрать под соусом создания специального дорожного фонда. Акциз в пояснительной записке уже не упоминали (хотя именно он должен был стать финансовой основой фонда), все больше напирая на ужасное состояние украинских дорог. Только заметили, ага.
«Зачем местному самоуправлению идти на поклон к нардепам, областным руководителям или министерствам, если у них есть значительный ресурс для ремонта своих дорог? И таких органов местного самоуправления, которые могут самостоятельно решать свои проблемы благодаря местному акцизу, сейчас в Украине большинство. Зачем усиливать влияние бюрократов и депутатов на местные власти?» — резонно спрашивает Александр Слобожан. Возможно потому, что вопрос совершенно не в дорогах.
Тут, конечно, следует отдать должное нашим парламентариям, которые не умеют и не хотят работать. Руки ни до одной из вышеупомянутых законодательных инициатив у них еще не дошли. Но то, с какой скоростью эти инициативы плодятся, пугает.
Поверить в неуемную заботу депутатов о народе сложно. Реальный мотив, скорее всего, куда прозаичнее — местный акциз стоит костью в горле у распространителей теневой подакцизной продукции. Грубо говоря, если завод выпустил
100 единиц подакцизных товаров, а магазин продал 200 таких товаров — это говорит только об одном: часть продукции на прилавках либо не заводского производства, либо завод не уплатил с нее общегосударственный акциз.
Что лишь подтверждает на удивление успешная операция налоговиков «Акциз-2015». Фискалы практически ежедневно изымают фальсификат и контрафакт. На громкие дела они еще не дерзнули замахнуться, но конфискация даже
600 тонн «левого» дизтоплива и 900 декалитров такого же спирта в день — это результат.
Примитивное сопоставление данных об уплате производителями общегосударственного акциза с объемами уплаты местного акциза распространителями не только показывает реальные объемы теневого рынка подакцизных товаров, но и прямо указывает на точки сбыта контрафакта. Если часть местных акцизов перебросить на другой бюджетный уровень, сопоставить эти данные будет технически невозможно. Так что тут следует всерьез задуматься: из каких все-таки соображений депутаты уже третий раз пытаются перераспределить местный акциз в пользу областных бюджетов?
«Предлагаемые изменения лишают органы местного самоуправления базового уровня возможности влиять на процесс борьбы с теневой экономикой. По сути, ограничивают их нынешние полномочия. Решение будут принимать в области, а органы местного самоуправления базового уровня не будут заинтересованы в совместных проверках с ГФС, потому что это будут уже не их поступления. При расщеплении местного акциза между уровнями нельзя будет выявить конкретных субъектов, занимающихся контрафактом», — убежден Александр Слобожан.
Показательно, что среди инициаторов, кроме совершенно одиозных персонажей — борца с контрабандой Виктора Балоги и владельца 30 квартир и домов Ярослава Дубневича, — есть и парламентарии, которые буквально на каждом углу демонстрируют рьяную борьбу с теневым сектором. Неужели депутат Олег Медуница, обличитель контрабандистов сигарет и член внефракционного объединения «Контрабанда — стоп» не понимает, что законопроект, под которым он подписался, поможет не столько местным бюджетам, сколько теневому сектору? А Иван Крулько, активно интересующийся коррупционными схемами в правительстве, на местном уровне этих схем не видит? Или не понимает этого автор третьего законопроекта Тарас Козак — бывший фискал, член парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики, как никто разбирающийся в таких вопросах?
Кроме прочего, при действующем распределении местные власти прямо заинтересованы в пресечении нелегальных продаж подакцизных товаров. Они несут прямые убытки, что существенно повлияет на их отношение к местным дельцам, толкающим левый товар.
На самом деле суть децентрализации и в этом тоже — люди постепенно начинают осознавать и чувствовать ответственность за происходящее в их городе, а не где-то там под стенами Верховной Рады. И не стоит преувеличивать уже упомянутое рвение фискальной службы. В действительности, благодаря местному акцизу, она попадает в заложники органов местного самоуправления, заинтересованных в том, чтобы акциз платили все. И очень сложно договориться с местным инспектором ГФС, если местные финорганы и депутаты имеют раскладку по субъектам хозяйствования, работающим на их территории и знают, кто и сколько заплатил, куда и кому ушли деньги, на которые те же местные депутаты совершенно легально смогли бы выполнить обещания, данные избирателями.
Так что вывод очевиден и неутешителен: все три упомянутых законопроекта ждут рассмотрения в Верховной Раде. Каждый из них — бомба, заложенная под фундамент децентрализации, а принятие хотя бы одной из этих инициатив задекларирует тотальную неготовность Украины к проведению реформы самоуправления.
