17 мая с. г. региональный законо-штамповочный пресс модификации «235-за» продавил через парламент очередную законодательную инициативу, вышедшую из недр президентской администрации. Не особенно чем-то приметный документ, имеющий целью всего-то вроде бы повышение значимости такого документа, как ежегодные послания главы государства к парламенту, вызвал очень жесткие нарекания со стороны не только парламентских юристов, но и множества других имеющих отношение к вопросу субъектов. Речь идет, ни много ни мало, об очередном нарушении Конституции. Ввиду чего не только выглядит профанацией изданный того же 17 мая президентский указ о создании Конституционной ассамблеи, но и возникают весьма далеко идущие негативные последствия для эффективности государственной исполнительной машины. Особенно в бюджетной сфере.
В принципе, тот факт, что настоящие кукловоды взмахов чечетовской руки сидят на улице Банковой, — уже давно секрет только для тех, кто о нем знать не хочет. Но в этот раз глава государства выступил субъектом законодательной инициативы лично — документ был подан от его имени в Верховную Раду в самом конце прошлого года (№9665 от 30 декабря 2011 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты (относительно системы программных документов)»).
Основная суть — законодательное усиление значимости такого документа, как Ежегодное послание президента Украины Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины (далее — ежегодные послания президента).
Соответствующие новшества касаются законов «О Кабинете министров Украины», «О местных государственных администрациях», «О центральных органах исполнительной власти», Бюджетного кодекса Украины. Также объектом изменений стали законы «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины» и «О государственных целевых программах».
Мотивация, как всегда, очень даже весома. Принятие закона, по мнению авторов, позволит сформировать более благоприятные условия для выполнения президентом конституционных полномочий по обеспечению национальной безопасности, упорядочить систему программных документов государственных учреждений в соответствии с потребностями современности, повысить результативность и качество управления государственными финансами, усилить стратегическую составляющую в процессе бюджетного планирования.
Основные изменения состоят в следующем.
В частности, отныне проект основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период и прогноз государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода должны основываться на ежегодных посланиях президента Украины. При этом исключаются полномочия Верховной Рады по определению бюджетной политики на следующий бюджетный период.
Программа деятельности Кабмина теперь также должна базироваться на ежегодных посланиях президента. На их же основе, помимо Конституции, законов Украины и актов главы государства, должны разрабатываться и нормативные акты правительства.
Выполнение ежегодных президентских посланий включается и в перечень основных задач центральных органов исполнительной власти, а также местных государственных администраций.
И наконец, отменена необходимость разработки и утверждения ежегодной Государственной программы экономического и социального развития Украины.
И вот здесь пришло время отметить, что принятый закон на этапе обсуждения вызвал серьезнейшие нарекания ряда самих законодателей, экспертов и представителей местных органов самоуправления.
Например, уже через неделю после голосования этого документа в первом чтении (10 февраля с.г.) депутаты Львовского городского совета направили в адрес В.Януковича официальное обращение с требованием не утверждать законопроект №9665. Обосновывалось это требование тем, что он противоречит правовым нормам действующей Конституции Украины, Европейской хартии местного самоуправления, а также «разрушает основы конституционного строя Украинского государства». «Фактически президент будет напрямую управлять местными органами власти в бюджетной сфере для выполнения его ежегодных посланий. О несоответствии нормам Конституции положений указанного законопроекта говорится даже в заключении Главного научно-экспертного управления Верховной Рады Украины»,— указывали львовские депутаты.
Действительно, в экспертном заключении ГНЭУ ВРУ содержится достаточно внушительный перечень замечаний к вышеназванному законопроекту. Не вдаваясь пока в юридические подробности, все же приведем главный вывод экспертизы:
«В связи с невозможностью внедрения предложенной законопроектом концепции без внесения изменений в Конституцию Украины предлагаем отклонить указанный законопроект».
Но сколько весит подобное заключение против президентской подписи под документом? Понятное дело, слишком мало. Конечно, как ерунда были восприняты и аргументы противников инициатив законопроекта при рассмотрении его в профильных комитетах. Контролируемые ныне правящей коалицией комитеты хоть и не без сложностей, но обеспечили нужные выводы «одобряем», ставшие основой для дальнейшего положительного голосования уже в сессионном зале (законопроект получил 235 депутатских карточек «за»). При этом очень даже аргументированные протесты некоторых партнеров по коалиции или представителей, например, Ассоциации городов Украины, были тоже, естественно, проигнорированы.
«Мы уже и так стали посмешищем не только для всей Европы, но и для собственного народа. Подобными „шалостями“ президента в очередной раз подставляют — это ведь не сам глава государства придумывает такие несуразицы, а его «доблестное» окружение. Он что, хочет нести ответственность за все бюджетные провалы и неурядицы? Как может политический документ быть основой для дальнейшей законодательной работы в бюджетной сфере?» — бросил в сердцах в беседе с корреспондентом ZN.UA один из приближенных к власти участников дискуссии, пожелавший потом остаться неназванным.
О чем все-таки речь? Самое время приступить к основным претензиям более обстоятельно. О них — в комментариях экспертов, к которым обратилось ZN.UA.
Игорь КОЛИУШКО, Центр политико-правовых реформ
— Как вы расцениваете подобную законодательную инициативу?
— Ежегодное обращение к Верховной Раде — это документ, очерчивающий политику президента. Однако не только нигде в Конституции нет требования, что политику президента должна автоматически реализовывать вся система органов власти, более того, это очевидная подмена понятий. На самом деле у нас Конституция не президентского государства, а полупрезидентского, то есть смешанной формы правления. И у нас Кабинет министров по Конституции является самостоятельным органом. Правительство, кроме законов, должно выполнять только акты президента, а не поручения и тем более не послания. То, что в закон о Кабинете министров по инициативе господина Лавриновича в прошлом году были включены обязательства правительства выполнять поручения президента, — это явное несоответствие Конституции. И так же то, что в этом случае везде вписывается ежегодное послание президента, — это выход за рамки Конституции. Потому что все изменения — и в Бюджетный кодекс, и в закон о местных государственных администрациях, и в закон о Кабмине, и в закон о центральных органах исполнительной власти — касаются именно этого, и, по моему убеждению, они не отвечают конституционной модели формы правления в Украине, поэтому вышеназванные законы вообще не должны существовать в такой редакции.
Во все эти четыре закона, являющиеся базовыми для функционирования исполнительной власти в Украине, они вписывают ежегодное послание президента. Что это означает, например, для местных администраций? Это означает политизацию их деятельности. На самом деле местные администрации должны выполнять законы и нормы другого законодательства. То есть акты Кабмина — да, акты президента — да, но не политические документы, которым является ежегодное обращение, не политические пожелания.
Политическая воля, выражаемая в ежегодном послании президента, является ориентиром для Кабмина и парламента, то есть для политических органов. Она не может быть обязательной для центральных органов исполнительной власти и тем более для местных государственных администраций, которые не являются политическими органами, выполняя лишь законодательные нормы.
То есть Верховная Рада и Кабмин должны в своих актах, законах, постановлениях учитывать политическую волю президента. Потому что глава государства имеет право подписывать или ветировать законы, а также отменять правительственные постановления. Такая логика заложена в Конституции. А все исполнительные органы, которые ниже Кабинета министров, должны выполнять законодательство, а не проводить какую-то свою политику на основе ежегодного послания президента.
— То есть речь идет о нарушении Конституции. Какой может быть мотивация? Возможно, подобные вещи президентский офис внедряет, чтобы сохранить влияние и власть, поскольку чувствует, что результаты выборов могут быть не столь оптимистичными, как хотелось бы?
— Да. Это может быть правдоподобным трактованием этой ситуации. Это еще один шаг для концентрации власти в руках президента. Еще один шаг, усиливающий влияние президента на все органы государственной власти, и фактически это можно рассматривать, как превентивный шаг на случай, если в парламенте не будет большинства или в Кабинете министров не будет единогласия.
— А какими будут последствия?
— Их сложно спрогнозировать, и в этом тоже заключается одна из проблем. Нарушается порядок реализации государственной власти. А к чему это приведет, зависит уже от политической воли лица, наделяемого новыми полномочиями. Любыми полномочиями можно пользоваться как во благо, так и во зло.
— Противоречия Конституции могут спровоцировать и создать некоторые дополнительные неурядицы?
— Создадут, конечно. Во-первых, речь идет о снижении легитимности государственной власти. Усиливается хаос, потому что неконституционные полномочия президента, как правило, в наших условиях не реализуются. Все те неконституционные поручения, которые сыплются от президента и которыми он постоянно хвастается, они же на самом деле в системе исполнительной власти имеют очень невысокий процент выполнения. В этом случае абсурдность ситуации только усилится.
Игорь УМАНСКИЙ, бывший первый замминистра финансов Украины
Принятие этого законопроекта означает очередное урезание полномочий и Верховной Рады, и Кабинета министров. Я очень сомневаюсь что это была личная инициатива президента, скорее, его администрации. Ведь, кроме увеличения и так колоссальных полномочий, с принятием этого закона президент возьмет на себя еще и дополнительную ответственность.
Перебирая на себя часть функций Верховной Рады и Кабинета министров, глава государства лишается и важной возможности политического маневра. Потому что любой проект закона, разработанный в соответствии с ежегодным посланием, президенту будет несподручно и некорректно ветировать, давать к нему замечания и т.д. И самое главное — президент лишает себя возможности переложить на Кабмин или на Верховную Раду ответственность за все то, что в бюджете содержится, когда посчитали неправильно или «не угадали» мировую конъюнктуру развития ситуации на рынках и т.д.
Главе государства отныне будет намного сложнее отправить правительство в отставку в связи с тем, что там разработали неправильную программу или прогноз, ведь они теперь будут основываться на его собственных указаниях. Президент в этом случае явно потеряет, потому что полученная им ответственность явно не перевешивает полномочия, являющиеся очень условными.
Для того чтобы руководить исполнительной властью как центрального, так и местного уровня, главе государства сегодня более чем достаточно существующего инструментария и без ежегодного послания. Поэтому это новшество, даже с учетом нынешнего усиления вертикали власти в Украине, не очень хорошо и не очень дальновидно для главы государства.
— От этого закона, получается, больше выиграет президентское окружение, которое сможет управлять какими-то процессами?
— Да. Поэтому я изначально сделал акцент, что это не очень логично для президента, скорее, это выгодно его администрации. Этот документ (президентское послание. — Ю.С.) будет всегда предварительно отрабатываться, по нему будут идти консультации. Его в рабочем порядке будут видеть и в Минфине, например. Так вот, если там что-то не будет устраивать Минфин, то ему придется идти и договариваться, торговаться. Но не лично с президентом, конечно, а с тем, кто отрабатывает и готовит документ на рассмотрение первого лица. Дальше — делайте выводы сами. Если раньше «торговались» на уровне Минфин — депутаты, президент с премьером принципиально согласовывали какие-то основные показатели, то сейчас в этот процесс добавляются новые активные участники.
Среди изменений, которые там есть, — и ликвидация как такового института программы экономического и социального развития. Сама идея пересмотра программных подходов к государственному планированию очень неплохая, особенно если вспомнить, что мы уже много лет говорим о необходимости перехода от краткосрочного бюджетного планирования на один год к хотя бы среднесрочному — трех-пятилетнему.
Но вот в условиях перехода на более долгосрочное, как минимум трехлетнее, бюджетирование соответствующая программа экономического и социального развития была бы необходима. Кстати, и идеологическая база, и нормативные документы, я помню, были разработаны еще в начале 2000-х, но дальше обсуждения этот вопрос не пошел.
И еще один достаточно важный момент: мы начали с вопросов перераспределения ответственности и полномочий между ветвями власти. Мое ощущение — мы движемся к ситуации, когда большинство полномочий Кабмина, в том числе в определении среднесрочной экономической политики, отходят Банковой. Здесь логичным будет вопрос о распределении полномочий между ветвями власти.
Президент якобы в основном гарант Конституции, но полномочий у него сейчас больше, чем у Кабмина и Верховной Рады, вместе взятых. Мы де-факто подходим к модели, когда президент руководит Кабмином. Если в Украине эту модель принимать, тогда необходимо вносить изменения в Конституцию, что президент является и главой правительства, что было бы, кстати, логично и правильно. Мне кажется, ментально это ближе к украинским основам — президент должен возглавлять исполнительную власть.
Тогда, если логикой политики нашего действующего президента будет выход на эту модель, тогда этот шаг обоснован. Но в этом случае, как следствие, у него уменьшается маневренность и растет ответственность за то, что происходит в стране. А Верховная Рада должна отвечать за законодательную базу, принимая в том числе и закон о бюджете. Тут полномочия должны быть только у парламента, и именно он должен контролировать его исполнение.
Ирина АКИМОВА, первый заместитель главы администрации президента Украины
Принятие упомянутого закона было необходимо для обеспечения надлежащей реализации приоритетов политики главы государства согласно взятым перед избирателями обязательств.
В статьях 102-112 Конституции Украины определены полномочия Главы государства. В частности, Президент Украины является главой государства, гарантом государственного суверенитета, конституционных прав и свобод граждан, обеспечивает национальную безопасность государства. Согласно Конституции, Кабинет Министров Украины и главы местных государственных администраций ответственны перед Президентом Украины (ст. 113 и 118). Поэтому Правительство Украины, местные государственные администрации ответственны перед главой государства в том числе и на предмет внедрения политики Главы государства, определенной в его ежегодных посланиях парламенту.
Итак, инструмент воздействия со стороны Президента Украины на исполнительную ветвь власти в части учета ею положений ежегодных посланий Президента Украины к парламенту уже предусмотрен Конституцией.
Роль послания Президента Украины при определении основ внутренней и внешней политики законодательно уже была прописана в Законах Украины «Об основах внутренней и внешней политики», «Об организации оборонного планирования». Так, Законом «Об основах внутренней и внешней политики» предусмотрено, что глава государства принимает участие в определении и реализации основ внутренней и внешней политики именно путем обращения с ежегодным посланием к Верховной Раде Украины. В Законе «Об организации оборонного планирования» определено, что послание Президента Украины к парламенту является средством долгосрочного военного планирования.
Однако упомянутый инструмент по сей день в законодательстве был неполным. Закон ликвидирует эту законодательную брешь.
Неполнота, несовершенство упомянутого инструмента в прошлом негативно сказывалось на результативности осуществления политики Главы государства, оставляя ряд важных для развития Украины и ее граждан положений его посланий без их практической реализации.
Особенно важным является законодательное введение упомянутого инструмента в нынешних условиях, когда инициированая Президентом Украины радикальная модернизация страны, откладывалась десятилетиями. Глава государства является главным идеологом этой модернизации (через выполнение Программы экономических реформ и ежегодных национальных планов действий в ней).
Следует отметить, что Программа экономических реформ впервые стала документом, который публично отмечает невозможность дальнейшего откладывания непопулярных, но необходимых для страны шагов.
Принятый Закон делает дальнейший шаг в усилении прозрачности политики Президента Украины. Этот закон не только устанавливает ориентиры для дальнейшей разработки государственных программ, но и фактически заранее дает ответ на вопрос: какие законопроекты, инициативы будут поддержаны главой государства, а какие — нет.
Закон предусматривает, что Программа Правительства должна основываться на ежегодных посланиях Президента Украины к парламенту, Кабинет Министров Украины издает акты с целью внедрения ежегодных посланий Президента Украины; в перечень основных задач местных государственных администраций включается и выполнения ежегодных посланий Президента Украины.
Публичность обязательств позволит повысить качество практической реализации политики главы государства.
Закон полностью соответствует Конституции Украины. Предложенный в законе вышеупомянутый инструмент вводится в соответствии со статьями 6 и 19 Конституции Украины, согласно которым органы государственной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами, и должны действовать лишь на основании и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.
Как отмечалось, согласно статье 113 Конституции Украины, Кабинет Министров Украины ответственен перед Президентом Украины. Согласно статье 118 Конституции Украины, главы местных государственных администраций при осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом Украины.
Согласно статье 25 Закона Украины, Кабинет Министров Украины обеспечивает в том числе и реализацию программ Президента Украины. Такими программами являются, в том числе и Предвыборная Программа Президента Украины, Программа экономических реформ. Как и ежегодное послание, это политические документы на среднесрочную перспективу (на период избрания президента), которые не регулируют правоотношения, а определяют политические задачи и приоритеты. Ежегодное послание Президента Украины должно конкретизировать задачи по выполнению упомянутых программ, чтобы Президент Украины имел возможность добиться от исполнительной власти реализации его предвыборных обязательств.
На критические замечания Главного научно-экспертного управления Аппарата Верховной Рады Украины о несоответствии законопроекта «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» (относительно системы программных документов) положениям Конституции Украины специалистами Администрации Президента Украины были предоставлены подробные разъяснения, комментарии. В результате Комитет по вопросам бюджета Верховной Рады Украины, который был определен главным при рассмотрении указанного законопроекта, принял решение рекомендовать парламенту принять этот законопроект в целом.
Закон не затрагивает полномочий ни Верховной Рады Украины, ни органов местного самоуправления, не противоречит Европейской хартии местного самоуправления.
Верховная Рада Украины, согласно Конституции Украины, определяет принципы государственной политики, одобряет основные направления бюджетной политики, принимает Закон о Государственном бюджете Украины. Органы местного самоуправления принимают местные бюджеты. Президент Украины, в свою очередь, в послании ставит политические задачи, которые должны выполняться органами исполнительной власти.
Закон предусматривает также оптимизацию системы программных документов (необходимость которой признает и Главное научно-экспертное управление Аппарата Верховной Рады Украины) путем отмены необходимости разработки Государственной программы экономического и социального развития Украины на соответствующий год. Разработка этой Программы является слишком обременительной для органов исполнительной власти, требует много времени, ресурсов. Однако фактически Государственная программа не стала действенным инструментом реализации государственной социально-экономической политики. Она была утверждена парламентом лишь в 2010 году. Ни разу государственный бюджет не формировался на основе этой Программы.
Сейчас на практике уже реализуется новый подход к государственному планированию. С целью надлежащей реализации принятой Правительством в реализации Программы экономических реформ ежегодно утверждаются и реализуются соответствующие Национальные планы действий.
Принимая это во внимание нет дальнейшей необходимости в разработке и одобрении данной Государственной программы.
Таким образом, принятие закона позволит сделать предсказуемыми приоритеты развития Украины, обеспечит стабильность в их реализации — ведь заявленные приоритеты будут закреплены в большом количестве программных документов, ликвидировать различия в программах и тактике действий исполнительной власти в процессе осуществления реформ и выполнения своих полномочий. Вместе с тем такой шаг подчеркивает решительность Президента Украины в выполнении его обязательств перед избирателями «с открытым забралом».
