Законопроекту о внесении изменений в Конституцию в части так называемой децентрализации, который может появится в парламенте на следующей неделе, посвящается.
Вначале было слово…
Слово порождает смысл, идею. А дальнейшая жизнь и воплощение любой идеи зависит от того, кто и с какой целью это слово произносит или какие инструменты использует для воплощения идеи, рожденной словом.
Как легко прекрасные слова теряют первоначальный благородный смысл из-за того, что их произносят не те люди или не с той целью, с которой они были созданы! «Реформы», «борьба с коррупцией», «деолигархизация»… В этом перечне обесцененных понятий оказалась, к сожалению, и «децентрализация».
То, что децентрализация жизненно необходима для Украины, — аксиома. Без децентрализации не будет демократии, а местное самоуправление так и останется фиговым листком тотального, однако неэффективного деспотического государственного правления. Позволю себе процитировать Алексиса де Токвиля, имевшего схожие с нами переживания, но два века назад, в эпоху становления Французской Республики: «Децентрализация содержит в себе не только ценность администрирования, но и гражданское измерение, поскольку она увеличивает возможности для граждан быть приобщенными к публичным делам; она приучает их к реализации своих свобод. А из средоточия таких местных, активных и требовательных свобод рождается наиболее эффективный противовес центральной власти, даже если она имеет поддержку обезличенной коллективной воли».
Суть децентрализации проста — все проблемы, решения которых человек требует от социума, должны решаться как можно ближе к самому человеку. Иначе говоря, государство не должно делать ничего из того, что для человека может сделать сам человек, частное учреждение или громада, то есть местное самоуправление. Это называется принципом субсидиарности.
Таким образом, децентрализация происходит тогда, когда от государства к громаде есть перераспределение полномочий, публичных средств (то есть наших с вами налогов), а вместе со средствами и полномочиями — и ответственности перед громадой за их эффективное использование.
Однако текст изменений в Конституцию Украины в части децентрализации, ожидающий повторного голосования в парламенте, так же аксиоматически далек от реализации самой идеи децентрализации. В частности, в документе есть много хороших деклараций. Но те, кто благословил этот текст, заложили механизмы, искажающие смысл децентрализации, несущие угрозу обесценения самой идеи децентрализации, а значит — идеи свободы и демократии.
«Мы, наконец, передаем все полномочия на места»?
Такой лозунг написан на знамени подвижников нынешней инициативы внесения изменений в Конституцию. Чтобы оценить, насколько он правдив, не нужно быть конституционалистом, достаточно лишь сравнить предложенную редакцию, которая касается полномочий органов местного самоуправления, с действующим текстом.
Статья 143. Территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности; утверждают программы социально-экономического и культурного развития и контролируют их выполнение; утверждают бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц и контролируют их выполнение; устанавливают местные налоги и сборы согласно закону; обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов; создают, реорганизовывают и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль над их деятельностью; решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции.
Статья 143. Территориальная громада непосредственно или через органы местного самоуправления громады согласно закону:
1) управляет имуществом, находящимся в коммунальной собственности;
2) утверждает бюджет соответствующей громады и контролирует его выполнение;
3) утверждает программы социально-экономического и культурного развития и контролирует их выполнение;
4) устанавливает местные налоги и сборы;
5) обеспечивает реализацию результатов местных референдумов;
6) создает, реорганизовывает и ликвидирует коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляет контроль над их деятельностью;
7) решает другие вопросы местного значения, отнесенные законом к ее компетенции.
Нашли отличия? Они есть — до сих пор исчерпывающие полномочия были в тексте через точку с запятой, а нам предлагают их пронумеровать. Согласно предложенным изменениям в Конституцию, органы местного самоуправления не получают ничего сверх того, что у них и так было. Ничего, кроме нумерации ограниченных государством полномочий. Вот такая пронумерованная ложь.
Если бы лозунг «Мы, наконец, передаем все полномочия на места» был честным, то новая редакция ст. 143 читалась бы так: «Громада непосредственно или через органы местного самоуправления, согласно принципу субсидиарности и на основе Конституции Украины и законов Украины, осуществляет полномочия, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти, органов местного самоуправления района и области». Это, собственно, и является отображением принципа субсидиарности.
Какое это имеет значение для людей? Вот иллюстрация из украинских управленческих будней. Два села приписаны к одному сельскому совету. Между ними 3 км с рекой и мостом. Мост когда-то был на балансе шахты, которую лет 10 как закрыли. Мост с тех пор никому не передали, он естественным образом разрушался, поэтому все, до чего додумалось государство, — повесить табличку, что мост аварийный и по нему ездить нельзя. А это означает, что людям из одного села в другое (в котором сельсовет, почта, школа) добираться уже не 3 км напрямик, а 20 км в объезд. На такое путешествие уходит целый день по разбитым дорогам, тремя автобусами в одну сторону. Но, как правильно заметил де Токвиль, свобода и желания действовать у людей сильнее, чем бездеятельность государства. Крестьяне надели светоотражающие жилеты, поставили табличку «На ремонт моста» и, дежуря днем и ночью, собирали «пошлину» с автомобилей, проезжавших по мосту, несмотря на аварийность. Они удивились, поняв, что насобирали достаточно средств на ремонт. Да, не капитальный, но гарантирующий безопасный проезд. Когда же мост отремонтировали, приехала прокуратура, чтобы выяснить, кто незаконно ремонтировал мост. Логика проста: поскольку к полномочиям сельского совета ремонт моста не отнесен, сельский совет нарушил закон. Более того: если мост ничей, — никто не имеет права его ремонтировать.
Собственно, для борьбы с таким абсурдом и нужен принцип субсидиарности. Ведь это государству мост не нужен, поэтому он — ничей, а для громады — он ее, потому что громаде нужен.
Земля — отдать нельзя держать
Никто почему-то не связывает децентрализацию с земельной реформой. Тогда как местное самоуправление немыслимо без земли. Земельный налог и плата за аренду коммунальной земли (как и размещенного на этой земле имущества) является одним из основных источников финансирования громады. На территории государства в принципе не должно быть земли, которая бы не принадлежала громаде (кроме заповедников, земель оборонного назначения и некоторых других исключений, когда земля может принадлежать государству).
В Украине же до сих пор значительная часть земель находится в распоряжении районных государственных администраций, то есть не в коммунальной собственности, а в государственной. В коммунальной собственности находятся лишь так называемые земли в пределах населенного пункта. Поэтому почти всегда, когда речь идет о децентрализации, люди спрашивают: «А нашу землю, которая в районе, вы нам отдадите?» Проект же изменений в Конституцию ответа на этот критический, особенно для сельских территорий, вопрос не дает. Все, что мы получили как предложение, — новая редакция ст. 142, согласно которой «материальной и финансовой основой местного самоуправления является: 1) земля, …находящаяся в коммунальной собственности территориальной громады». То есть то, что имеется в коммунальной собственности сегодня, в пределах населенного пункта? И никакого упоминания хотя бы о необходимости передать новообразованным громадам землю, которая сегодня находится в распоряжении государства в лице райгосадминистраций. Тогда как одна из задач децентрализации — сделать громады полноценными хозяевами своих земель.
Если в переходных положениях текста изменений в Конституцию не указать гарантий и механизмов передачи земли, то государство, ссылаясь на действующие законы, еще долго будет «симулировать слабоумие». Или, возможно, у кого-то уже есть планы на эту землю? Ошибка или злой умысел? Недоработка или еще один обман?
Что децентрализуем?
Понятие «децентрализация» — не самодостаточное, оно нуждается в ответе на вопрос: «децентрализация чего?» Очевидно, власти. Но какой? Законодательная и судебная власть в государстве не может быть децентрализована, потому что не могут отдельная громада, район или область иметь свои, отличные от остального государства, законы и свои суды, которые будут судить по этим законам. Таким образом, децентрализовать можно исключительно исполнительную власть.
Тем временем предложенные изменения в Конституцию гласят: «Административно-территориальное устройство Украины основывается на принципах… децентрализации власти…» Эксперты обращали внимание главы конституционной комиссии на такую нелепость. Однако их не услышали. Опять же, что возобладало: некомпетентность или злые намерения? Возможно, кто-то намеревается децентрализовать функции парламента и судов? Возможно, для оккупированных «отдельных районов Донецкой и Луганской областей»? Или, может, просто кто-то за общей фразой хочет скрыть тот факт, что децентрализация исполнительной власти как таковая в изменениях в Конституцию не предусматривается?
«Мы не должны трогать полномочия в «треугольнике»?
И снова неправда! Загадочным термином «треугольник» в Украине описывают распределение полномочий между парламентом, президентом и правительством. Людям может показаться, что этот «треугольник» их не касается. Однако если украинцы уже определились, что хотят жить в условиях демократии, то их демократия начинается именно с «треугольника». Или, может, правильнее сказать, что в этом «треугольнике» заканчивается.
Государство, которое действительно децентрализует исполнительную власть и хочет, чтобы люди были свободными, хотели и могли что-то для себя самостоятельно делать в своих громадах, сохраняет свое присутствие на местах лишь в той степени, необходимой ему для осуществления функций, которые не могут быть децентрализованы. К таким относятся функции обороны и безопасности, предотвращения и преодоления стихийных бедствий или других чрезвычайных ситуаций, сбора и администрирования налогов и т.п.
Кроме того, государство может присутствовать на местном уровне для того, чтобы следить, не противоречат ли политике правительства органы местного самоуправления, действуя согласно принципу субсидиарности. В таком случае представитель государства имеет право обжаловать решение органа местного самоуправления в суд и требовать его отмены. Такая функция называется административным надзором.
В разных государствах их представители на местах называются по-разному. Префекты, воеводы, урядники и т.п. Но неизменны для них несколько признаков. Прежде всего, всех их назначает правительство (исполнительная власть). Даже французские префекты, на которых так часто ссылаются эксперты, являются представителями исполнительной власти. Да, их назначает президент Франции, но президент Франции возглавляет исполнительную власть Французской Республики. Более того, в Конституции указано, что французский префект представляет на местах каждого французского министра!
Текст изменений в Конституцию также предлагает ввести должность префекта на уровне области и района. В самом названии, безусловно, ничего плохого нет. (Хотя Конституционная комиссия и рассматривала украинское «урядник».) Но префекта назначать на должность и освобождать от должности, по представлению Кабинета министров Украины, будет президент Украины. Логика авторов идеи такова: сегодня президент назначает по этой же схеме председателей областных и районных государственных администраций, а «треугольник» мы не должны трогать. Это в то время как высшим органом в системе исполнительной власти, по крайней мере, согласно той же Конституции, является Кабинет министров.
Кто-то говорит: «А какая разница?», а кто-то, вообще, живет с верой, что президент «все сотворил и всем управляет».
Но если вас когда-нибудь смущали правительства-неудачники, которые едва доживают год до окончания своего иммунитета, и президенты, которые к концу своей каденции приходят с рейтингом на грани статистической погрешности, то формула назначения глав госадминистраций (а в будущем, не дай Бог, префектов) является одним из ключей к разрешению этих проблем.
Для демократии можно назвать две основных теоремы власти, которые касаются «треугольника»: 1) полномочия могут быть лишь там, где есть средства и ответственность; 2) исполнительная власть всегда и полностью подчинена парламенту как представительскому органу народа.
Исполнительную власть на местах будет осуществлять кто? Префект. Полномочия назначать и освобождать префекта будут у кого? У Президента. А ответственность за деятельность исполнительной власти на местах (то есть префектов) будет нести кто? Правительство.
Сегодня благодаря такой системе главы областных государственных администраций, как говорится, в виду имели правительство с премьер-министром во главе, не говоря об отдельном министре. И недавние публичные «дебаты» председателя Одесской областной государственной администрации с министром внутренних дел — яркая этому иллюстрация. Кто-то питает иллюзии, что с префектами будет иначе?
Теорему, что исполнительная власть всегда и полностью должна быть подчинена парламенту, мы с вами доказывали уже дважды — в 2004 и 2013 гг. Исполнительную власть вне контроля парламента всегда есть соблазн узурпировать, и заканчиваются такие истории авторитаризмом. И названия «президентская», «парламентская» или «парламентско-президентская» республика здесь не при чем. Эти названия обозначают лишь институт (или институты), которые отвечают за формирование правительства. Правительство президентской республики Соединенных Штатов Америки полностью, во главе с самим президентом, подконтрольно американским Конгрессу и Сенату.
Украинский парламент контролирует лишь часть исполнительной власти, ту, которую, собственно, контролирует Кабинет министров. Та часть исполнительной власти, которую контролирует президент, полностью вне контроля парламента: нет инструментов ни в Конституции, ни в законах. А это, ни много ни мало, областные государственные администрации, да еще и (до сих пор!) Киевская городская государственная администрация, районные государственные администрации, СБУ, Фонд госимущества, Антимонопольный комитет, НКРЭКУ и остальные «независимые» регуляторы. И это не исчерпывающий перечень.
Поэтому республика у нас не парламентско-президентская, а безответственно-президентская. И если мы хотим перестать преодолевать узурпацию на Майдане, то внесение изменений в Конституцию в части децентрализации — именно тот момент, когда нужно заглянуть в наш кривой «треугольник» и хотя бы немного его подровнять.
Украинский префект: «Общий надзор умер! Да здравствует общий надзор!»
Полномочия префектов всегда ограничены и касаются, собственно, двух функций: административного надзора за решениями органов местного самоуправления и координации деятельности органов исполнительной власти на местах (тех, которые останутся из-за невозможности децентрализировать их функции), прежде всего, в случаях чрезвычайных ситуаций. Префекты не могут иметь собственных управленческих функций (а главное — бюджета), поскольку это противоречит самой идее децентрализации.
Теперь посмотрим на предложенные полномочия украинского префекта. Префект будет иметь полномочия осуществлять «надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления». Мне интересно, где мы найдем столько префектов-конституционалистов, которые будут способны оценивать конституционность решений органов местного самоуправления, если не можем наскрести конституционалистов для Конституционного суда? Но, возможно, я чего-то не знаю, поэтому смотрим дальше. Если акты местного самоуправления не соответствуют Конституции или законам Украины, их «останавливает префект с одновременным обращением в суд». То есть ходит по району префект-конституционалист и останавливает решения органов местного самоуправления по мотивам их неконституционности. Потом, конечно, обращается в суд. Но это уже другая история.
И после этого мы действительно ожидаем, что органы местного самоуправления будут самостоятельными и дееспособными? Да с такой нормой каждый председатель громады или совет громады будут заглядывать в рот префекту, чтобы, не дай Бог, неконституционно фонарей не установить или забор в школе не заменить. Мы же не знаем, как широко и системно будущие префекты будут толковать Конституцию.
Смотрим дальше. Префект не только координирует деятельность таможни, налоговой, полиции, но и «осуществляет надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины». Зачем этому префекту за ними присматривать? У них свои начальники есть — министры. Но этот пункт о том, кому, фактически, будет подчинена, например, районная налоговая. Так вот, она будет подчинена не центральному аппарату фискальной службы, министру финансов и дальше — парламенту (как то должно быть в условиях демократии), а префекту и, соответственно, президенту. Зачем это президенту? Сами догадайтесь. А дальше смотрите о «треугольнике».
Префекта также предлагают наделить загадочным полномочием обеспечивать «выполнение государственных программ». За этим полномочием кроются именно управленческие функции и средства на их исполнение. Например, примем мы государственную программу энергоэффективности и выделим средства на ее внедрение (закупку счетчиков, утепление домов). Деньги кому должны пойти? Правильно, громадам! А кому пойдут, с учетом этого полномочия? Правильно, префектам.
И довершает перечень полномочий префекта пункт, согласно которому он «осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией и законами Украины». Вот так! А как же исчерпывающий перечень? Или децентрализацию мы делаем, но все еще может случиться?
С такими полномочиями украинский префект становится очень далеким от первоначальной идеи административного надзора. И уж точно такая префектура не имеет ничего общего с децентрализацией. Не верю тем, кто меня убеждает, что все эти кривуляки можно выровнять законом. Во-первых, не для того их писали, а во-вторых, законопроект на внедрение уже подготовлен, и там вся эта «децентрализация» цветет буйным цветом. Французские эксперты, которые тут искренне пытаются нам помочь построить префектуру, однажды мне заметили: «У вас почему-то из префектуры получается не административный орган, а карательный». Именно так! Это теперь у нас отдельно управленческие полномочия ОГА и прокурорский общий надзор, а в дальнейшем это все объединится в одном человеке. Только зачем в таком случае декларировать, что мы ликвидируем ОГА и общий надзор прокуратуры? И при чем тут децентрализация?
«Предотвратить сепаратизм!»
В проекте внесения изменений в Конституцию полномочия президента не только не ограничиваются. Предлагается их еще и расширить. Согласно предложенным изменениям, президент будет иметь право останавливать действие актов органов местного самоуправления, если они не соответствуют Конституции Украины, создают угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности. Только обращаться в таком случае президент должен в Конституционный суд, а не в обычный.
Более того, по этим же мотивам президент будет иметь право временно, но на неопределенный срок, останавливать «полномочия председателя громады, состава совета громады, районного, областного совета» и назначать «временного государственного уполномоченного», которому будут подчинены все исполнительные органы местного самоуправления. Правда, президент в таком случае также должен обратиться в Конституционный суд. И если Конституционный суд признает обжалованный акт неконституционным, парламент сможет прекратить полномочия председателя громады или соответствующего совета и назначить их внеочередные выборы. Да, такие выборы парламент назначает в срок не позже, чем через 120 дней со дня прекращения полномочий, но назначает их лишь на основании представления президента.
Зачем президенту и префекту полномочия проверять конституционность актов органов местного самоуправления, если эти органы все равно будут действовать на основании законов, принятых в рамках Конституции? Кстати, критерий этот звучал так «не соответствуют Конституции Украины и создают угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности». Однако за два часа до рассмотрения законопроекта конституционной комиссией союз «и» испарился. Как и испарился срок, установленный для временной остановки полномочий. Найти ответственного за эти физические процессы, которые произошли с законопроектом о внесении изменений в Конституцию, до сих пор не удалось.
Для осознания настоящей угрозы такого инструмента обратимся к нашему недавнему прошлому. Помните, какую поддержку во время Революции достоинства оказывали ее участникам отдельные городские головы, городские советы, городские больницы? Внимание, вопрос: вы готовы были бы наделить такими полномочиями Януковича, которые сегодня отстаивают для президента сподвижники децентрализационного законопроекта?
Я не знаю, готов ли кто-то серьезно воспринимать аргумент, что «у нас война, и такие полномочия нужны для защиты от сепаратизма». Прокуратура боролась — не поборола, СБУ боролась — не поборола (причем обе под контролем президента). Теперь президент еще сам поборется. За полтора года никакого уголовного производства в отношении людей, которые публично (!) призывали к сепаратизму. А после феерического переизбрания мэра Харькова аргумент о борьбе с сепаратизмом — просто курам на смех.
Вот такой реквием по децентрализации.
Тем временем настоящая децентрализация именно и могла бы стать предохранителем от сепаратизма, поскольку люди на местах, имея свободу и средства, а не надзор в кубе, имели бы и чем заняться, кроме как нарекать на Киев. К тому же, как говорил американский просветитель Рейд Бакли, «чем больше власти возложено на (центральное) правительство, чем больше полномочий правительство использует, тем меньше у него остается сил на свои самые важные полномочия: 1) оборону государства, 2) защиту прав своих граждан и 3) поддержание справедливого порядка».
А для настоящей децентрализации нужно не так уж и много — лишь политическая воля вернуться к работе над текстом Конституции в части децентрализации. И разрабатывать модель, руководствуясь двумя принципами — расширением свобод громад и освобождением их от давления деспотичной и неэффективной государственной машины.
Режим постоянных «неожиданностей» в процессе принятия изменений в Конституцию, от внезапных изменений текста во время внесения в парламент до неясности с окончательным голосованием, является лишь дополнительным аргументом против принятия этих изменений. А предложенная модель, несущая в себе угрозы авторитаризма, требует существенной корректировки.
Когда парламент и народ увидят понятную и приемлемую модель, отпадет необходимость во лжи.
