Первые публичные заявления о том, что в Украине стартовала административная реформа по децентрализации власти, Владимир Гройсман, вице-премьер-министр, отвечающий за сферу регионального развития, сделал еще в начале марта. Их главным адресатом, чего, собственно, никто и не скрывал, были элиты юга и востока страны. Но, как мы теперь знаем, не устающий повторять, что его никто не слышит, Донбасс сам оказался туговатым на ухо.
Теперь же рассуждают о другом: о том, что административная карта Украины может претерпеть ряд интересных изменений — и отнюдь не в пользу бунтующих областей. Хотя задачу провести полноценную административную реформу, расширить права местного самоуправления и выработать жизнеспособную концепцию региональной политики никто не отменял. А децентрализация власти (вплоть до внесения соответствующих изменений в Конституцию) значится одним из пунктов мирного плана президента Украины.
Попытка номер…
Административно-территориальная реформа — один из самых невезучих проектов преобразований в новейшей украинской истории. Минуло уже девять лет с тех пор, как на волне «оранжевой революции» ее попытался провести вице-премьер Роман Бессмертный — на чем бесславно и погорел, параллельно скомпрометировав саму идею. Аналогичным пшиком закончились и потуги профильного министра Анатолия Близнюка в 2012 году. В реальности же, как известно, в последние годы страна двигалась как раз в противоположном направлении — к сверхцентрализации власти, опирающейся на вертикаль губернаторов и отечественное ноу-хау — «институт смотрящих».
Но, тем не менее, за эти годы была проделана и большая работа по подготовке и оттачиванию различных моделей и концепций реформирования. Были среди них и довольно смелые, как, например, проект об укрупнении территориальных единиц (так называемый проект Гриневецкого, предусматривающий создание восьми регионов вместо существующих 24 областей), и «косметические». Основной же к началу 2013 года считалась Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, разработанная соответствующей рабочей группой, курируемой Мариной Ставнийчук, на тот момент — руководителем ГУ АП по вопросам конституционно-правовой модернизации. Собственно, значительная часть этих наработок и перекочевала в «проект Гройсмана».
Нынешний же вариант реформы, поддерживаемый президентом, если совсем кратко, предполагает ликвидацию областных и районных администраций с передачей их полномочий исполкомам местных советов. На смену же госадминистрациям должны прийти представители президента на местах — образно говоря, гибриды префекта и прокурора, призванные следить за выполнением Конституции и законодательства (с правом останавливать решения органов местного самоуправления — до разрешения спора судом), а также координировать работу исполкомов.
Для реализации такого варианта реформы необходимо внести изменения в Конституцию. Директор Центра исследований проблем гражданского общества Виталий Кулик поделился мнением, что требуемые 300 голосов «проект Гройсмана» в нынешнем составе парламента не наберет. «К изменениям, которые подготовлены Минрегионразвития, существует огромное количество вопросов. Законопроект о внесении изменений в Конституцию — откровенно сырой», — считает Кулик. Кроме того, абсолютно невозможно рассматривать админтерреформу в отрыве от реформирования местного самоуправления и региональной политики.
По мнению эксперта, в условиях проведения АТО осуществление успешной реформы невозможно. Как минимум потому, что для осуществления предполагаемой передачи полномочий от центральной власти к местной необходимо, чтобы центральная власть для начала восстановила свой суверенитет над Донбассом — иначе передавать будет просто нечего.
Писк моды
К третьей декаде июня под контролем сепаратистов находилась лишь часть Донбасса — северная часть Луганской области, север, юг и запад Донецкой (преимущественно сельские районы, но и такие важные города, как Мариуполь и Красный Лиман) были заняты силами, проводящими АТО. Взглянув на карту, легко заметить, что неподконтрольные самопровозглашенным ДНР и ЛНР территории граничат с Днепропетровской и Харьковской областями.
Попробовать воспользоваться ситуаций решил губернатор Днепропетровщины Игорь Коломойский, обратившийся к премьер-министру с предложением временно переподчинить Александровский, Велико-Новоселковский и Красноармейский районы Донецкой области, в которых уже не ведутся боевые действия, Днепропетровску.
Практически синхронно губернатор Харьковской области Игорь Балута зачастил в сопредельные районы Луганщины. А ведущий советник вице-премьера Гройсмана Анатолий Ткачук оперативно подготовил законопроект о передаче в состав Харьковщины 11 (!) районов Луганской области и Краснолиманского района Донецкой.
Знающие люди, впрочем, намекают, что подлинным инициатором масштабного перекраивания админграниц является вернувшийся к активной политической жизни мэр Харькова Геннадий Кернес (как говорят, не исключается и его назначение на пост губернатора Харьковщины), за спиной которого многие склонны видеть тень все того же Коломойского.
В принципе, для изменения границ областей (при сохранении их общего количества и названий) достаточно простого большинства в парламенте. Правда, Виталий Кулик предостерегает, что такие действия создают и дополнительные реваншистские угрозы, вызванные «травмой передела» у местных элит.
Кто кого?
Итак, в настоящий момент можно говорить о формировании следующих «групп интересов», планирующих заработать политический капитал на возможных изменениях в административно-территориальной сфере.
В первую очередь, на успех надеются ситуативные региональные лидеры (Коломойский, возможно, Кернес), для которых сложившаяся ситуация — достаточно реальный шанс «прирасти территориями». По слухам, на рассмотрение президента уже поступили кандидатуры губернаторов ряда областей, к которым неравнодушен влиятельный днепропетровец. Речь может идти о формировании в Украине своеобразного «пояса Коломойского» — от Харькова до Одессы и от Полтавы до Запорожья.
В стратегическом плане на успех рассчитывает Петр Порошенко. Нынешняя редакция Конституции предусматривает значительное сужение полномочий президента в центре, но этот вызов Петр Алексеевич не прочь нивелировать созданием собственной вертикали на местах. Ведь на работу нынешних губернаторов влияет и Кабинет министров (и в целом, и в ведомственном разрезе), а представитель президента, наделенный своеобразным правом вето на решения органов местного самоуправления, будет представителем именно президента — и никого больше. Образно говоря, ужимаясь в столице, президент планирует «распространиться» в регионах.
Для местных элит (не только на Донбассе) дальнейшее усиление Игоря Коломойского и его сателлитов представляет нешуточную угрозу. Предлагаемый властью вариант децентрализации их вполне устраивает: выигрывать местные выборы, опираясь на админресурс, в Украине умеют, переформатирование РГА и ОГА в исполкомы, хоть и попортит нервы, но тоже не поставит в тупик опытных управленцев областного-районного звеньев. Порядок же выбивания бюджетных средств принципиально не изменится: раньше это было заботой назначаемого президентом губернатора — теперь станет уделом все так же назначаемого президентом «представителя».
В случае же если предлагаемая центральной властью модель реформы забуксует, в качестве альтернативы могут всплыть лоббисты ранее наработанных проектов. А их за годы попыток провести реформу местных органов исполнительной власти и местного самоуправления набралось немало. Не исключено, что кроме навязшей в зубах «федерализации» под разными соусами могут всплыть и другие любопытные и подзабытые предложения. Такие, например, как создание «столичного региона» или «Азовской области» — с центром в Мариуполе.
