Два десятилетия украинской независимости — немалый срок для становления нового государства. Несмотря на то что было приложено много усилий для построения современных европейских институтов, достижения на этом направлении не кажутся убедительными. В далеком 1991 году казалось, что обретение формальных признаков самостоятельного государства откроет путь к современному справедливому обществу, к свободной и открытой демократии, к конституционно-правовому государству.
Следует отметить, что конституционные акты 1996, 2004 годов сделали свой вклад в процесс построения конституционного порядка. Но эти конституционные решения, скорее, помогали удерживать социальный status quo, который все еще находился в постсоветской системе координат. Действующий ныне конституционный механизм за эти годы оказался на грани исчерпания собственных ресурсов. В последнее время это провоцирует появление институциональных тупиков, из которых с помощью старых инструментов уже невозможно найти выход.
Поэтому теперь вновь на политической повестке дня стоит вопрос необходимости нового конституционного процесса. Очень большое значение в этом контексте имеет подведение определенных итогов под «старым» этапом конституционирования и формулировка четкого видения цели, задач, фундамента новой Конституции, современного конституционализма.
Конституция модерна
Украину уже традиционно причисляют к постсоветским странам, переходным государствам Восточной Европы, к странам третьего мира Европы и даже к так называемым failed states. Попадание в эти списки недоразвития свидетельствует о том, что в стране не созданы эффективно работающие институты, право подменяется законом сильного, не созданы системы справедливого правосудия, господствующее место занимают коррупция, административное и силовое давление. Все это признаки досовременных государств, в которых не было водораздела между частным и публичным, в которых не произошло четкой демаркации между собственностью и властью.
Главной чертой современных государств становится выделение права как главного социального регулятора. Право в таких государствах исполняет роль общественной системы координат, светского набора ценностей, гражданской идеологии, вокруг которой и складывается конституционное государство. Именно благодаря праву люди не только получают свободу, но и становятся свободными. То есть их поведение зависит не от государства или других граждан, а от совместно созданных, всеми соблюдаемых правил. Именно в таких условиях появляются современные конституции, которые становятся «библией» свободных граждан.
Следует отметить, что право не возникает само собой и не является подарком или привилегией, оно имеет четкий источник. И этим источником, кроме естественных прав человека, в своей основе выступают частная собственность и отношения собственников. Именно когда человек приобретает собственность, он заинтересован в установлении одинаковых для всех правил игры, потому что становится самостоятельным субъектом, который заходит в разного рода отношения как с другими гражданами, так и с государством. В этом ракурсе важнейшим является вопрос гаранта прав собственности и арбитра в отношениях владельцев. Указанную функцию в правовом государстве берет на себя независимая судебная система.
Если оценить конституционирование украинского независимого государства, то можем ли мы сказать, что Конституция Украины соответствует государству современного типа — назовем его государством модерна? К сожалению, довольно часто можно говорить только о формально задекларированных правах и целях, которые к тому же пролонгируются из «социалистических конституций» прошлого. Фундаментом конституций социализма была всеобъемлющая роль государства. Конструкция конституционного договора (если о таком вообще можно говорить) имела вид тотального государственного контроля в обмен на государственную опеку. В таких условиях индивиды не имеют неотъемлемых прав, а государство свободно распоряжается ими, наделяя их правами по собственному усмотрению. Иначе говоря, по сути конституционный договор формируется не вокруг прав человека, а вокруг прав государства на человека. Этот, так называемый патерналистский, договор в условиях независимости Украинского государства хотя и видоизменяется, но все же остается доминирующим. В украинском варианте он (договор) имеет вид ограничения прав в обмен на государственные гарантии. В условиях такого осовремененного патерналистского контракта «права» граждан больше тяготеют к комплексу домогательств, который оформляется в виде ожиданий социального донорства от государства. Такие права-домогательства не имеют ничего общего с правами-свободами, лежащими в основе современного видения природы общественного договора. Ведь именно он должен быть положен к фундаменту Конституции.
Суть современного постсоветского патерналистского контракта в том, что, с одной стороны, дефицит собственности порождает и дефицит прав, поэтому граждане все еще заинтересованы в патерналистских отношениях с государством. Если нет гарантий формирования и сохранения частной собственности, нет независимой судебной системы, то формируется неразрывный узел власть—собственность. Накопление собственности дает неограниченную власть: политическая власть наделяет неотъемлемым правом владеть собственностью, а с другой стороны — наличие собственности обеспечивает политическое влияние и властный авторитет. С другой стороны, комплекс власть—собственность также делает власть предержащих заинтересованными в государстве, но как в инструменте личного обогащения и гарантий ее (собственности) сохранения. В сущности, как в первом, так и во втором случаях речь идет о сверхконституционных договорах, которые и выполняют роль регуляторов социальной стабильности. А формальная конституция только является современным атрибутом, модным гаджетом, исполняющим сопровождающие публичные функции.
Если мотивом функционирования государства остается комплекс власть—собственность, то Конституция не объединяет общество, а наоборот, разъединяет его. В результате существует раскол на богатых и бедных, на узкую привилегированную прослойку и массовые малоправные слои. Поскольку такое государство строится на привилегиях, избирательности, исключениях, рентах, то его довольно трудно трансформировать в современное правовое. Впрочем, сейчас активно разрушаются каркас и основание этого архаически общественного отношения. Ресурсы постсоветской ренты подходят к концу, а общество уже в полный голос требует прав и справедливости, а не социальных льгот. Если не будет разорван узел власть—собственность, который активно мутирует в осовремененные формы обогащения, не будут разделены частная и публичная сферы, выход на составление нового конституционного договора будет оставаться проблематичным. Ведь это должен быть общественный договор между равноправными субъектами — гражданами, где ни элиты, ни государство не будут иметь сверхконституционного статуса.
Конституция и дуалистическое государство
Одним из базовых измерений современных конституций являются отношения общества и государства, основывающиеся на так называемом республиканском порядке отправления власти. Современная украинская модель власти формируется, с одной стороны, в соответствии с формальным конституционным устройством, а с другой — на базе внеконституционных, то есть неформальных, политических практик, за которыми стоит властная элита. Формальный конституционный порядок — это нормативное государство, а внеконституционные (или псевдоконституционные) практики формируют разные гибридные формы политических режимов. Возникает феномен дуалистического государства: политический режим действует в рамках легальных правил, но при этом сущность такой деятельности довольно часто противоречит нормативному содержанию конституционных установок. То есть главные политические актеры ведут себя в соответствии с собственными интересами, но имеют возможности использования формальных правил с целью легитимации своих действий.
Принятие Конституции в 1996 году обеспечило формирование системы политических институтов государства в ее нынешнем виде. Но уже со второго срока президентства Л.Кучмы начался процесс их подмены неформальным регулированием властных отношений. Его признаки — «война» с парламентом, фабрикация большинства, синтетические «партии власти», инфантильное гражданское общество, попытки внесения изменений в Конституцию с помощью референдума, попытки избрания в третий раз и т.п. Сейчас в условиях слабых институтов выделяется арбитр — президент, который выдвигается в ядро политического режима, становится его архитектором. Именно глава государства берет на себя роль проводника между нормативным государством и административно-управленческой системой и крупным бизнесом.
Целью конституционных изменений в 2004 году (на фоне политического кризиса) было решение межэлитного конфликта. Основной парадокс оранжевого периода и правления президента В.Ющенко состоял в том, что президентская вертикаль была ослаблена, другие же конституирующие политические институты не были усилены. В результате возник определенный демократический хаос, продуцирующий постоянные институциональные тупики и конфликты. Выход из них приходилось искать, в частности, за счет инструментов, выходивших за рамки формальных конституционных правил, например, роспуск Верховной Рады в 2007 году.
Внедрение новых конституционных правил 1 января 2006 года также не изменило дуализма государства, а псевдоконституционные практики стали доминировать даже больше. Все это не только способствовало снижению доверия к демократии, а заложило дальнейший реверс в конституционном процессе.
Дуалистическое государство при президенте В.Януковиче становится еще более доминантным. С возвратом к Конституции 1996 года реставрируются элементы управленческой вертикали прошлого, происходит возврат к старой конституционной модели с сосредоточением власти в одном центре, на одной фигуре — президенте. Признаками этого периода правления в государстве становится покорение парламента путем разрушения принципов коалиционности в ВР, воспроизведение управленческой вертикали с опорой на силовиков, гипертрофированная роль КС. Все это позволило власти компенсировать слабые нормативно-формальные институты и восстановить административное управление государством. Возобновление «вертикальной» концентрации власти открыло и процесс установления механизмов контроля над бизнесом и обществом. Происходит приспособление властных структур и правил под интересы правящих кругов, создание так называемых новых субститутов в обход формального конституционного порядка (Н.Онищук «Дилеммы правового государства», ZN.UA, №12, 1 апреля 2011 г.).
Конституционная модернизация — путь в Европу
В Украине конституции до сих пор составляются как консенсус элит по поводу распределения властных отношений — в отличие от европейских конституций, где субъектом является гражданин, гражданское общество, политическая нация. Главной целью нового этапа конституционирования должны стать дооформление современного общественного договора, доустановление современного государства. Такой конституционализм иногда называют классическим или европейским. Именно поэтому Конституцию и процесс конституционного обновления нужно рассматривать лишь в контексте реального конституционализма, то есть ликвидации пропасти между нормативным государством и реальными практиками, подчинения политического класса не только нормам, но и самой сущности гражданского государства.
Для этого конституционный процесс должен быть сосредоточен на работе в нескольких важных направлениях.
Первое направление — упрочение и обеспечение гарантий реализации гражданских прав наряду с правами политическими. Речь идет, в частности, о:
— личной свободе и неприкосновенности каждого отдельного человека;
— защите права частной собственности;
— равенстве всех граждан перед законом;
— праве каждого гражданина на свободу слова и свободное высказывание;
— праве на создание любых объединений, которые не подрывают конституционный порядок;
— праве на доступ к публичной информации;
— праве на справедливый суд, то есть защиту своих прав легальным способом.
Второе направление — ликвидация дуализма государства, разрыва между нормативным конституционным порядком и реальной моделью отправления власти. Главной целью на этом направлении должно стать институциональное разделение власти на автономные ветви, обеспечивающие сдерживание и противовесы, создание предотвращения против выделения отдельного органа как доминирующего. Учитывая то, что в Украине президент всегда тяготел к главенству над другими институтами, минимизировать этот синдром нужно через обращение к моделям парламентского правления. Именно парламентаризация властных отношений может нивелировать разные гибридные постсоветские управленческие вертикали и принудить политические элиты и институты вырабатывать эффективные горизонтальные конфигурации, по сути — договорные взаимоотношения. Тем более что президентские или смешанные формы правления в Украине себя не оправдали — ни один президентский режим не оказался эффективным.
Третье направление — дооформление правовой системы и судоустройства. На этом направлении за последнее время проделана большая работа. Приняты важные законы о судоустройстве и статусе судей, новый Уголовно-процессуальный кодекс, по своему нормативному духу отвечающие европейским стандартам. Впрочем, все это пока что не вывело правовую систему из продолжительного кризиса. Отсутствие доверия к правоохранительным органам и судам остается и еще будет оставаться преградой к эффективному правосудию. Недоверие к правовой системе связано прежде всего с тотальным дефицитом справедливости в ней. Парадокс, но правовая система, в фундамент которой закладывается justice — справедливость, работает наперекор своей природе. Исправить ситуацию, лишь приняв отдельные законодательные акты, будет довольно сложно. Хотя ресурс нормативно-конституционных изменений, прежде всего относительно расширения влияния народа на процесс правосудия и принуждения к справедливости, здесь далеко не исчерпан. Речь идет также о:
— введении конституционных гарантий суда присяжных как отдельного «суда факта»;
— введении выборных мировых судей;
— повышении возрастного ценза на должность судьи до 29 лет;
— отказ от назначения судей впервые на пятилетний срок;
— изменение порядка формирования и состава Высшего совета юстиции (с целью минимизировать участие в ее работе лиц, представляющих политические институты);
— вывод криминальной юстиции из сферы политического влияния.
При этом необходимы изменения не только на законодательном уровне, но и на уровне менталитета: расширение сферы правовой культуры и ликвидация правового нигилизма, а главное — кристаллизация и демонстрация реальной, а не декларированной политической воли к неуклонному и одинаковому применению закона, утверждению верховенства права.
Четвертое направление — дооформление экономической системы, формирование массовой прослойки собственников. В современных условиях ведения бизнеса, когда правовая система из-за зарегулированности дает мало свободы и гарантий, но много надзора, предприниматели вынуждены выстраивать рентные схемы взаимоотношений с разного рода властными структурами. Экономическая деятельность вне этих схем рискует обернуться криминальным преследованием. Все это блокирует установление цивилизованных экономических отношений, снижает доверие общества к бизнесу, а бизнеса — к государству. Экономическая система, в условиях которой бизнес остается заложником «в лапах» бюрократических и силовых органов, не может быть эффективной.
Пятое направление — расширение прав, компетенции и рычагов влияния представительских органов власти. Реформированная Верховная Рада (Национальное собрание) должна иметь больше влияния на деятельность органов исполнительной власти, и прежде всего — правительства. А это предусматривает, по меньшей мере, переход к двухпалатности и консигнатуре, существенное сужение полномочий (если не ликвидации) института президента.
Деятельность представительских органов, местных общин, гражданского общества в целом должна стать опорой для конституциирования институтов, которые реально будут работать, формирования современного общественного договора. Новый конституционный процесс с учетом нынешних социальных реалий, развития современных коммуникационных технологий (электронная демократия, краудсорсинг и т.п.) не может происходить только на уровне элит, во властных кабинетах. Современную Конституцию граждан должно формировать гражданское общество, а ее модели должны обсуждаться на национальных круглых столах и т.п. с обеспечением главенствующей роли в ее принятии украинского парламента.
И именно публичная сфера и гражданское общество представляют тот фундамент, который остается источником для конституционного обновления.
* * *
Общим императивом нового этапа конституциирования должен стать отход от Конституции стабилизации и стабильности и переход к Конституции развития и прогресса. Если Конституция закрепляет оформление общественного договора и устанавливает государство, то главным субъектом этого процесса должна быть не властная элита, а граждане. Именно граждане должны проложить широкий путь к современному европейскому государству, построенному на свободе, праве и справедливости, и быть главным ее действующим лицом.
