Текущие политические споры незаметно отвернули внимание общества от глобального вызова — конституционных изменений. И если с изменениями Основного закона в части реформирования судебной власти у политикума есть определенный временной запас, то конституционные изменения, касающиеся децентрализации власти, надо внести до конца нынешней сессии. То есть до 15 января или (в случае ее продолжения) — до 00 часа 1 февраля. Следующий шанс выпадет по крайней мере через 10 лет. Или после следующего Майдана.
Политические головоломки следует оставить для самих политиков — смогли же они договориться в 1991 г., значит и сейчас есть шанс. А вот содержательное наполнение предложенных новелл должны обеспечить профильные правительственные институты, охотно принимающие в этот раз помощь экспертной среды — как отечественной, так и международной. И задача перед ними стоит четкая и недвусмысленная — до исторического голосования подать пакет законопроектов, который не оставил бы политическим скептикам аргументов против реформы территориальной организации власти и развеял многочисленные мифы, где ключевыми словами являются «узурпация», «измена», «централизация», «усиление власти президента» и их модификации.
Следовательно, в пакет входят, по меньшей мере, три законопроекта — «О местном самоуправлении», «Об основах административно-территориального устройства» и «О префекте». Первый не содержит революционных содержательных новаций, хотя сам факт создания исполнительных органов на областном и районном уровнях является одной из ключевых позиций реформы. О критериях формирования как самого административного устройства, так и его составляющих — административно-территориальных единиц, конечно, можно дискутировать, но оппозиционный задор после довольно оптимистичной имплементации закона «О добровольном объединении территориальных общин» можно ожидать не настолько бурным, чтобы испепелить перспективы его принятия. А вот законопроект, описывающий функционирование нового института власти — префекта, вызывает у законотворцев и общественности нескрываемый интерес: это новое в системе организации власти в Украине.
Хотя особенного велосипеда разработчики проекта не изобрели, поскольку институт представителя государства на территории существует в большинстве европейских стран. Обычно это орган общей юрисдикции, основная компетенция которого — государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. До недавнего времени в Украине эта миссия возлагалась на прокуратуру, но с середины т.г. последняя была избавлена от функций общего надзора. И органы местного самоуправления в целом остались вне профессионального государственного контроля. Таким образом, в системе баланса власти образовался определенный вакуум, который, в конце концов, надо заполнить. Если парламент сможет подняться над внутрипартийными интересами, то будет внедрена классическая европейская система построения эффективной власти через институт префекта. Если же желание нарастить политические мышцы перед решительным броском на заветное президентское кресло затмит разум как неофитов на общеукраинском подиуме, так и побитых несправедливой судьбой политических старожилов, то место «европейца» займет уже привычный для нас глава местной государственной администрации. После первой громкой аферы какого-то местного чиновника, который потеряет инстинкт самосохранения и украдет из бюджета средства в неприличном и не по чину размере. Или после принятия каким-то из областных советов решения, которое откровенно будет разить сепаратизмом. Тогда парламент встрепенется и примет закон, которым функции контроля над актами органов местного самоуправления будут закреплены именно за местной государственной администрацией. В соответствии с последней частью ст. 144 Конституции, которой предусмотрено, что «решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд».
Но будем надеяться на мудрость и ответственность народных избранников во время принятия судьбоносного решения относительно конституционных изменений и попробуем описать, как будет действовать институт префекта в Украине. Прежде всего, это должна быть административная, а не политическая должность. Ведь префекту надо будет контролировать акты местных советов, которые могут иметь разнообразную политическую окраску. Поэтому вариант с польским воеводой, который меняется с приходом нового правительства, не приветствуется. Также слабо аргументированным кажется предложение, чтобы префекта назначал только президент. Поскольку основной объем полномочий, которыми наделяется префект в проекте изменений в Конституцию, касается исполнительной власти. Поэтому было принято решение оставить нынешнюю конструкцию — назначается президентом по представлению правительства. И увольняется по такой же процедуре.
Известно, что иногда назначение является вознаграждением, например, за помощь на выборах. Существует немало примеров, когда администрация президента «стимулирует» представление правительством «нужной» кандидатуры и прибегает к практике затягивания принятия решения, склоняя правительство согласиться на эту кандидатуру. Поэтому необходимо заложить механизмы, которые предохраняли бы от подобной практики.
Проектом закона «О префекте» предусмотрено создание специального резерва префектов. После отбора кандидатуры на вакантное место через конкурс, проводимый в порядке, определенном законом для чиновников государственной службы категории А, назначение в резерв осуществляет своим актом президент. Конечно, ни один конкурс не сможет полностью оценить не только знания будущего префекта, но и навыки и психологическую устойчивость к коррупционным соблазнам. Поэтому предполагается, что в таком резерве человек будет находиться, по меньшей мере, год, будет проходить специальную подготовку и углубленную проверку спецслужбами. Если возникает вакансия на должность префекта, то уже правительство выбирает из такого резерва кандидатуру и подает президенту. Тот может не согласиться с выбором премьера, но ему придется публично мотивировать свой отказ от кандидатуры, которую он ввел в резерв. Очевидно, что резерв должен быть не весьма большой — для динамичного движения и фиксированный относительно численности, чтобы можно было объявлять конкурс на заполнение вакансии в нем. Оптимальным кажется показатель 25% от общего количества префектов в Украине. Предполагается, что префекты будут на районном и областном уровнях, причем, по примеру Франции, префект в центральном районе области одновременно является префектом области. Поскольку же моделирование районов выходит на красивую цифру — 100 районов, то численность резерва легко вычислить даже человеку с начальными знаниями арифметики. Находиться в резерве претендент тоже не должен слишком долго — до пяти лет, чтобы освобождать место другим, молодым и амбиционным. Находясь в резерве, можно также участвовать в конкурсе на должность государственного служащего категории А. Бесспорно, существуют определенные ограничения для аппликантов конкурса: высшее образование, диплом магистра государственного управления и определенный опыт работы на руководящих должностях. Но, учитывая то, что Национальная академия государственного управления ежегодно тысячами штампует таких магистров, указанные требования не могут считаться слишком отягощающими. А вот действующим нардепам посчастливится меньше, — им и лицам, занимающим политические должности в системе государственной службы и местного самоуправления, будет отказано: либо ты политик, либо карьерный служащий.
Следует отметить, что специальный резерв префектов — не единственный источник пополнения их корпуса, на вакантную должность может быть назначен действующий префект в порядке ротации. Или бывший префект, если со времени оставления такой должности прошло не более трех лет. Что касается ротации, то она обязательна каждые три года, как на дипломатической службе. Чтобы не сросся с местной элитой и для единого правоприменения.
Для проверки на соответствие Конституции и законам Украины необходимо, чтобы все акты органов местного самоуправления (за исключением, конечно, актов внутренней организации управления) направлялись к префекту сразу же после их принятия. Не поданный на проверку акт считается недействительным. «Сканирование» актов на предмет законности продолжается не более месяца со дня вступления их в силу. Только в течение этого времени префект может заявить, что акт противоречит закону, остановить его и подать в суд. Причем такая остановка длится лишь до первого заседания суда, на котором уже в пределах судебного процесса принимается решение об обеспечении иска путем остановки акта или нет. Поэтому подозрения в попытке парализовать деятельность местного самоуправления крайне преувеличены. Более того, умудренные опытом руководители органов местного самоуправления будут разводить во времени моменты принятия, обнародования и вступления в силу такого акта, чтобы можно было оценить его перспективы с работниками префектуры. Ведь после вступления в силу акта префект вынужден будет применять официальные процедуры. Априори считается, что обе стороны добросовестные, и встречаться в суде им не с руки. Практика префектов Франции свидетельствует, что ежегодно ими опротестовывается только 0,015% актов из почти 8 млн. А для того, чтобы не было подозрений в заговоре префекта с местными чиновниками и нереагировании его на нарушение закона, именно и существует процедура ротации. Хотя префекта могут уволить и раньше, без объяснения причин, и перевести на другую работу в системе государственной службы, рангом ниже. И отказаться нельзя, — вторично не будут предлагать, просто распрощаются. Жестко, но такие правила в высших эшелонах государственной службы: ловить на взятках не будут — достаточно просто утраты доверия.
В отличие от французского префекта, его украинский гомолог не будет руководить полицией или другими территориальными органами министерств и ведомств. Проектом Конституции предусмотрено только их координирование, что немного снижает требования к уровню его подготовки и опыта. Но это не означает, что украинский префект — слабый. Как и в случае с органами местного самоуправления, он осуществляет контроль над актами территориальных органов исполнительной власти, но после остановки сомнительных обращается не в суд, а к соответствующему министерству с просьбой отменить такой акт. Конечно, центральный орган исполнительной власти может и отказать префекту в этом, тогда министр и префект встретятся на заседании Кабинета министров, который поставит точку в их споре. И в кадровых вопросах префект не беспомощен, — при назначении на должность руководителя территориального органа префект в течение двух недель должен проявить активную позицию, если он не согласен с таким назначением. Иначе назначение состоится по «молчаливому согласию».
Интересны полномочия префекта в части обеспечения выполнения государственных программ. Следует отметить, что по своей природе они делятся на три группы: программы, предназначенные законом к выполнению органами местного самоуправления; программы, в которых определен государственный орган — единственный исполнитель; и программы, в которых должно быть взаимодействие нескольких министерств. В первом и втором случаях такое сопровождение программы осуществляется в порядке контроля над законностью, как было уже описано, в последнем случае префект назначает руководителя программы и контролирует его деятельность.
Так кому же тогда подчиняется префект — премьеру или президенту? Как это ни удивительно, обоим, но не одновременно. Проект Конституции предусматривает, в каких случаях акты префекта отменяются президентом, а в каких — правительством. Так вот, в вопросах контроля над деятельностью органов местного самоуправления префект представляет главу государства. Как и в случаях чрезвычайного или военного положения. А сотрудничая с территориальными органами исполнительной власти, префект подчиняется правительству.
Законопроектом предусмотрена максимальная защита префекта от коррупционных соблазнов. Кроме уже упомянутых процедур отбора, проверки, подготовки и ротации, сюда следует добавить приличное вознаграждение и служебное жилье, размещенное в непосредственной близости к месту службы. Которое он обязан освободить в течение 24 часов после того, как оставит должность. Ведь его преемник появится на следующий день. Иначе исполнять обязанности префекта придется префекту соседнего района. Поскольку у префекта нет заместителей. Он, как и президент, является самостоятельным институтом власти. И промедление с назначением на вакантную должность префекта вызовет двойную нагрузку на его коллегу. А это уже репутационные потери для президента. Еще один коррупционный предохранитель у префекта — он не распоряжается средствами бюджета. Но контролирует тех, у кого есть к ним доступ, — руководителей органов местного самоуправления и территориальных органов исполнительной власти. Поэтому введение института префекта уже само собой будет мощным антикоррупционным инструментом на территории.
Следует сказать несколько слов о подготовке префекта. Как в Польше, так и во Франции этим занимаются специальные административные школы. К сожалению, НАГУ не дотягивает до французской ENA (Административной школы Франции), которая является не так учебным заведением, как прикладным. Из двух лет пребывания в ней слушатель более года отдает стажировкам в различных учреждениях — мэрии, префектуре, международных организациях, на предприятиях. Максимум внимания к обретению нужных навыков, ведь при назначении на должность префекта придется сразу применять их, без обычной в Украине «раскачки». Правда, путь к должности префекта у выпускника этой престижной школы довольно длинный — в среднем до 20 лет работы в системе государственного управления. Но в двух третях назначений выбор падает именно на выпускников ENA, что является свидетельством самой совершенной системы отбора и продвижения кадров — по принципу Школы.
И последняя изюминка конституционных изменений, прямо касающаяся деятельности префекта, — приснопамятный пункт 18 переходных положений к Конституции, указывающий, что особенности осуществления местного самоуправления на некоторых территориях Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом. Желательно, чтобы эти особенности заключались не в деятельности местной милиции и прокуроров, а, наоборот, в более жестком контроле над деятельностью органов местного самоуправления на этой территории. Например, если в других областях и на территориях тех же Донецкой и Луганской областей, не зараженных бациллой сепаратизма, контроль над актами органов местного самоуправления будет осуществляться после вступления их в силу, то в районах с высоким риском противозаконных решений такой контроль должен осуществляться до их принятия, еще на стадии проекта. Как было во Франции до 1982 г. И это соответствует Европейской хартии местного самоуправления, ст. 8 которой устанавливает, что административный контроль должен быть соизмерим уровню важности контролируемого вопроса. А на территории, где есть угрозы даже личной безопасности избираемых лиц, возможно, вообще следует отказаться от формирования представительного органа. Чтобы вновь избранные депутаты не стали мишенью для российских диверсантов и местных бандитов. По крайней мере опыт деятельности военно-гражданских администраций оправдывает их существование, и их возможная конституционная легитимация через пункт 18 переходных положений кажется вполне оправданной.
Наконец, европейцы неоднократно отмечали, что принятие изменений в Конституцию — исключительно вопрос украинской власти. И поэтому Минские соглашения должны были бы стать, скорее, информационным сопровождением, а не побуждением к действию. Заинтересованность европейских институтов в конституционном обновлении власти на территории дает четкий прикладной сигнал — готовность выделить 100 млн евро объединенным территориальных общинам для укрепления их инфраструктуры. Средства, соизмеримые с теми, которые планируется выделить на эти же потребности и из бюджета 2016 г. Европейскому сообществу сейчас необходимо увидеть успех в повороте украинской политической элиты к европейским ценностям.
Украинское общество выстрадало европейскую перспективу. Хотелось бы, чтобы и наши лидеры как можно быстрее соответствовали этому стремлению. Ведь время уходит.
