Переданный 19 июня председателем Верховной Рады Владимиром Гройсманом на рассмотрение Венецианской комиссией проект изменений в Конституцию — это даже не полноценный первый шаг в проведении децентрализации, а пока только элемент движения. Да и с ним разработчики недопустимо запаздывают.
Напомним, что и саму конституционную реформу решено разбить на три этапа и проводить ее постепенно: сначала в части децентрализации, затем — изменения судебной системы, а еще — регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Меж тем до местных выборов (конец октября) осталось четыре месяца, до конца работы сессии ВР — три недели. А еще нужно дождаться положительного вывода «венецианцев», одобрения Конституционного суда и провести изменения через парламентский зал. И, подтвердив их на следующей сессии, немедленно начать приводить законодательство в соответствие с изменениями в Основной закон...
Так что наиболее реалистичный вариант — органы местного самоуправления будут избраны еще под старые, «централизационные», правовые нормы. Что неизбежно поставит вопрос об их полноценной легитимности после того, как конституционная реформа пройдет все положенные этапы (в связи с этим даже есть идея заранее сократить полномочия местной власти, избранной в октябре-2015, до двух лет). Впрочем, не упомянута еще одна рогатка на пути новой местной власти: вопрос о добровольном объединении территориальных общин (соответствующий закон уже принят) — до начала избирательного процесса он может быть решен разве что в командно-принудительном порядке. А механистическое сливание сел и приплюсовывание их к близлежащим городам уже вызывает недовольство местных жителей во многих регионах Украины.
Впрочем, с этими проблемами неизбежно придется столкнуться позже, а пока обратим внимание на «краеугольный камень» реформы — тот самый «проект Гройсмана», который на момент сдачи номера изучают европейские юристы.
Первое, что настораживает, — судьбоносный проект попал в СМИ окольным путем, благодаря «частной» инициативе отдельных нардепов. Видимо, в глазах спикера парламента и по совместительству председателя Конституционной комиссии мнение граждан Украины не столь важно, как «венецианское». Владимир Борисович охотно раздавал комментарии о сути реформы и даже выступил автором «программной статьи» о пользе децентрализации — но было бы проще выложить на всеобщее обозрение сравнительные таблицы «было — будет» с конституционными формулировками.
Второй вызывающий нехорошие предчувствия момент заключается в том, что члены «децентрализационной» рабочей группы Конституционной комиссии не собирались на заседания больше месяца, а затем им разослали уже готовый текст проекта, сверстанный неким «секретариатом группы». О степени закрытости этого «секретариата» говорит тот факт, что о его существовании и персональном составе не имела представления даже член группы, вице-спикер парламента Оксана Сыроид.
Что рекламируют
Кратко перечислим положения реформационного проекта, которые не вызывают разногласий в политической и экспертной среде.
Местная община признана базовым уровнем самоуправления — именно ей в первую очередь и будут переданы ресурсы (в том числе часть собранных общегосударственных налогов) и полномочия.
При этом уже признана необходимость и полезность укрупнения общин, что особенно важно для сельской местности.
Нынешняя трехступенчатая модель местного самоуправления (община — район — область) будет в целом сохранена. Вводится понятие территорий, особенности осуществления местного самоуправления на которых будут определены отдельными законами. Это — не только о Киеве и Севастополе, но и задел под возможную конституционную легализацию «особого статуса Донбасса».
Утверждаются принципы субсидиарности, повсеместности и финансовой самодостаточности местного самоуправления. Особо следует отметить принцип повсеместности — в стране не должно остаться «бесхозных» территорий, проведены четкие границы между общинами.
Областные и районные госадминистрации будут ликвидированы. Советы общин, районов, областей смогут формировать исполнительные комитеты. В то же время органы местного самоуправления не окажутся абсолютно бесконтрольны в своих действиях — предполагается осуществление надзора за соблюдением ими Конституции и законов Украины.
Подводные камни
Но и спорных моментов не меньше. Оставим в стороне дискуссии о переименовании района в повет, а области в регион. Наибольшую критику вызывает именно система конституционного надзора и общей координации территориальных органов центральной власти и самоуправления. Предполагается, что на уровне областей и районов ее будут олицетворять префекты (вариант — государственные урядники). И вот здесь самое интересное.
Во-первых, процедура назначения/увольнения префекта — «мина замедленного двоевластия». Назначать префекта должен президент по представлению Кабмина, а увольнять его может уже единолично.
Перед президентом префект ответственен, а по отношению к Кабмину — подотчетен и подконтролен. Акты, изданные префектом, может отменить президент, но в неких отдельных случаях и Кабмин. Не слишком ли напоминает старую историю о «контрасигнациях»?
Во-вторых, к числу полномочий префекта отнесено размытое «осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией и законами». В отечественной практике это означает, что власть префекта может стать практически неограниченной, даже превзойдя нынешнюю «губернаторскую».
В-третьих, префект сможет останавливать действия решений органов местной власти (если усмотрит в них нарушение Конституции или законов) с одновременным обращением в суд. А уж о скорости и независимости украинского судопроизводства все достаточно хорошо известно.
И важнейшее в-третьих: президент может прекратить полномочия любого выборного органа местного самоуправления в случае, если посчитает, что их решения выходят за рамки Конституции и законов, создавая «…иную угрозу национальной безопасности». На их место президент же сроком не более чем на год назначает «временного государственного уполномоченного», которому будут починены соответствующие исполкомы, — то есть фактически вводит прямое президентское правление на любом уровне от села до области.
Решение президента, конечно, можно оспорить в Конституционном суде, но пока это произойдет, времгосуполномоченный будет руководить общиной фактически единолично.
Упомянутая Оксана Сыроид отметила, что такой объем полномочий в руках президента приведет к появлению «новых януковичей, которым для полной узурпации власти не придется даже напрягаться».
Впрочем, префектами и уполномоченными претензии экспертов и политиков не ограничиваются. Не решен вопрос о местных референдумах как праве общин на непосредственное и прямое участие в самоуправлении. Остается открытым вопрос об определении сути «первичной общины» в столице и городах-миллионниках. Остаются опасения по поводу справедливого распределения полномочий и ответственности на уровнях община — район — область.
Наконец, начатая с начала года практика «бюджетной децентрализации» вызывает массу критических замечаний — в частности, рапорты о росте доходов местных бюджетов (на 40%!) на поверку оказываются плодом удобного манипулирования цифрами. Впрочем, это тема для отдельного обстоятельного материала.
Есть, конечно, надежда, что отдельные недостатки и недоработки могут быть исправлены путем обычного, а не конституционного законотворчества (как в случае с местными референдумами или особенностями самоуправления в Киеве). Есть заготовленное оправдание власти, что явный перебор с президентскими полномочиями — временная мера, вызванная экстраординарной ситуацией. Но есть и накопленный в обществе политический опыт, свидетельствующий, что центральная власть обладает физическим свойством газа — заполняет собой любой предоставленный ей объем.
Лишить ее дополнительных полномочий крайне сложно, как и вернуть ответственность, которую она заблаговременно переложит на места под видом проведения децентрализации.
