Вопрос проведения институциональной реформы ГФС на данный момент «стоит ребром». Ведь этого требуют не только правительство страны, но и Международный валютный фонд. Но несмотря на заявления и обязательства Украины перед МВФ, за 2 месяца работа в этом направлении так и не активизировалась. Что же необходимо сделать, чтобы институциональная реформа ГФС действительно была качественной?
Институциональные проблемы ГФС
Отсутствие эффективной налоговой реформы негативно влияет на предпринимательскую активность в стране. В результате ухудшается бизнес-климат, что сказывается на уровне доходов и занятости населения. Такие тенденции создают дополнительные проблемы для пенсионного обеспечения и выполнения социальных обязательств государства, ведут к снижению покупательной способности граждан и их экономической активности. Кроме того, от эффективности проведения налоговой реформы, направленной на упрощение администрирования налогов и уменьшение налоговой нагрузки, зависит выбор бизнеса, работать или не работать в Украине, работать по легальным схемам или пытаться оптимизировать уплату налогов, перейдя на теневые схемы. В итоге – падение ВВП, отсутствие перспектив экономического роста, плохой инвестиционный климат в государстве.
Международным центром перспективных исследований был проведен анализ институциональных проблем ГФС, таможенной службы и налоговой милиции. В Государственной фискальной службе это:
высокий уровень коррупции в органах ГФС;
наличие правовых коллизий в нормативных и регуляторных актах;
низкое качество консультационно-разъяснительной работы;
низкий уровень квалификации персонала ГФС;
наличие большого количества кодов бюджетной классификации;
проблемы с возвращением плательщикам излишне уплаченных средств, в т. ч. таможенных платежей, неправомерно начисленных в бюджет в результате перерасчетов таможенной стоимости;
отсутствие достаточного количества электронных сервисов для плательщиков налогов, технически несовершенное программное обеспечение.
Проблемы в сфере таможенных отношений:
наличие высокого объема контрабанды и «серого» импорта;
несоблюдение европейских стандартов таможенного оформления товаров (очереди, превышение времени на таможенное оформление по сравнению с европейскими стандартами);
необоснованные корректировки таможенной стоимости товаров;
система управления рисками при таможенном оформлении товаров и транспортных средств не соответствует требованиям Киотской конвенции о гармонизации и упрощении таможенных процедур (такая система, по мнению специалистов, должна быть открытой);
практическое отсутствие применения методов пост-аудит контроля как одной из фундаментальных составляющих таможенного дела;
случаи безосновательного задержания грузов;
отсутствие практики привлечения к ответственности за неправомерные решения, действия или бездействие должностных лиц таможенных органов всех уровней.
Проблемы, связанные с деятельностью органов налоговой милиции:
большое количество незавершенных уголовных дел и затягивание уголовного процесса;
неправомерная блокировка регистрации налоговых накладных и предоставления отчетности в электронной форме (расторжение договоров на электронную отчетность);
низкая эффективность отработки налогового кредита, взяточничество и «крышевание» субъектов хозяйствования;
неэффективность налоговой милиции, ее давление на бизнес;
отсутствие надлежащей отработки предприятий, которые изменили местонахождение на Донецкую и Луганскую области с других территорий Украины, начиная со ІІ полугодия 2014 г.
Несмотря на то, что проблемы в деятельности ГФС определены, проведение ее институциональной реформы оставляет желать лучшего. По словам старшего экономиста МЦПИ Ангелы Бочи, «в течение 2014–2015 гг. действительно уменьшилось количество работников ГФС, однако это случилось в основном за счет АРК Крым, Донецкой и Луганской областей. Если брать во внимание заявления председателя ГФС, то уже уволено 42% высшего руководящего состава Службы, а в 2016 г. предусмотрено сокращение ее штата еще на 30%. Но очень беспокоит тот факт, что проведение реформы, по своей сути, сводится лишь к сокращению количества работников. Ведь институциональная реформа ГФС – это не просто сокращение числа сотрудников. Это, прежде всего, качественные изменения, которые приведут к диалогу между ГФС, плательщиками налогов и бизнесом».
Легитимизация в глазах общества
Видение институциональной реформы ГФС, как и реформы налогового законодательства, у представителей власти и экспертов разное. Так, в Меморандуме между Украиной и МВФ указано: «До конца апреля 2015 г. подготовить план совершенствования администрирования поступлений, направленный на модернизацию Государственной фискальной службы». Коалиционное соглашение в данном вопросе говорит о «существенном уменьшении численности Государственной фискальной службы Украины». В Плане мероприятий по выполнению программы КМУ и стратегии «Украина-2020» сказано: «Существенное уменьшение численности работников Государственной фискальной службы (соглашение), установление личной финансовой ответственности работников налоговых и таможенных органов за потери, понесенные субъектами предпринимательской деятельности из-за незаконных действий или бездействия чиновников».
Отметим, что налоговая реформа сейчас находится на пике обсуждения среди органов власти, экспертов и бизнеса. И тому, что она не является качественной и эффективной, есть целый ряд причин. Во-первых, страна входит в активную фазу бюджетного процесса, и непонятно, на какой налоговой базе будет формироваться Государственный бюджет 2017 г. Во-вторых, институциональная реформа ГФС является одним из предварительных условий для предоставления Украине третьего транша в рамках программы расширенного финансирования EFF МВФ. В-третьих, промышленный спад в течение 2014–2015 гг. показал необходимость изменения условий ведения предпринимательской деятельности в стране, и в первую очередь налоговых. Согласно экспертному опросу, 72% респондентов уверены, что серьезным препятствием в проведении налоговой реформы является неэффективность работы государственных институтов. При этом многие украинцы считают, что те государственные решения, которые принимались в конце 2014 г. и были задекларированы как налоговая реформа, по сути, ничего общего с процессом реформирования не имели.
Еще в августе с. г. Министерством финансов был обнародован план переформатирования структуры фискальной службы в соответствии с функциональными направлениями. Согласно заявлениям председателя ГФС, институциональная реформа ведомства предусматривала 2 основных этапа:
1) утверждение новой структуры центрального аппарата ГФС, сформированной в соответствии с рекомендациями МВФ;
2) реформирование кадрового состава ГФС, в частности полное обновление кадрового состава ее центрального аппарата.
Кроме того, должна быть проведена реструктуризация территориальных органов ГФС. Согласно предложениям, количество государственных налоговых инспекций планируется уменьшить с 311 до 161, что значительно снизит бюрократические препятствия в обслуживании налогоплательщиков.
Несмотря на заявления и обязательства Украины перед МВФ, за 2 месяца институциональная реформа ГФС так и не активизировалась. Усугубляет эту проблему и позиция Премьер-министра, который в последнее время акцентировал внимание на наборе новых людей в офис крупных налогоплательщиков, а не на институциональных изменениях в большинстве налоговых инспекций в стране.
Другим важным фактором является то, что пакет поправок в законодательство не предусматривает качественные изменения существующей системы. В частности, непонятно, как будет дальше работать налоговая милиция, и смогут ли налогоплательщики обжаловать решения контролирующих органов о результатах рассмотрения жалоб, возможен ли будет пересмотр правомерности принятия такого решения.
Представитель ГФС Наталья Титова более подробно рассказала о практическом исполнении институциональной реформы на местах. «ГФС своим приказом разработала план мероприятий по реализации плана институциональных изменений с более конкретизированными этапами и сроками исполнения. На данный момент создан офис управления как консультативно-совещательный орган по координации ведомственных реформ. Кроме того, предусматривается создание (совместно с Минфином) консультативного органа с привлечением независимых экспертов, общественности и представителей бизнес-структур. Относительно того, есть ли совместное будущее налоговой и таможенной службы, скажу следующее. В упомянутом плане институциональных изменений предусмотрена интеграция в течение 2–3 лет направлений таможенной службы и их совмещение с направлениями налоговой службы. Но в соответствии с Законом «О центральных органах исполнительной власти», решения о их реорганизации и ликвидации принимаются Кабмином, поэтому обращения относительно функционирования данных органов отдельно – это вопрос Кабмина, а не ГФС. Переход ГФС от карательных функций к сервисным – это вопрос демилитаризации налоговой милиции и создания Службы финансовых расследований ГФС. С целью демилитаризации налоговой милиции уже была проведена передача материально-технических средств от ГФС к Национальной гвардии Украины».
В свою очередь, бизнес настроен на кардинальные институциональные изменения в работе ГФС, на упрощение администрирования налогов и сборов, эффективное использование электронных сервисов, уменьшение коррупции и повышение профессиональности инспекторов. Однако власть пока не демонстрирует полной готовности к таким изменениям. Но ведь успешная налоговая реформа – это партнерство между государством и другими заинтересованными сторонами, и пока не будет найден компромисс, вряд ли институциональная реформа ГФС сможет быть успешной в глазах общества.
Комментарии
Константин Швабий, директор Научно-исследовательского института экономики, налогообложения и таможенного дела Национального университета Государственной налоговой службы
– Мое личное мнение – налоговую реформу надо было начинать с проведения институциональной реформы ГФС. Конечно, важно изменить размеры ставок, базу и т. д. Но одно дело – то, что написано на бумаге, а другое – то, что происходит в жизни. В деятельности ГФС действительно есть моменты, которые необходимо исправить. Я согласен с утверждением, что на данный момент институциональная реформа ГФС сводится лишь к сокращению количества работников. А она должна быть направлена также на то, чтобы внедрять современные методы администрирования налогов. Это онлайн-сервисы, информатизация и т. д. Мы проводили исследование эффективности работы ГФС по иерархии: центральный аппарат, областные аппараты и местные службы. По его результатам, наиболее неэффективным является второй уровень – областные налоговые службы. С одной стороны, они мало общаются непосредственно с плательщиками налогов, с другой – происходит дублирование функций. Думаю, приоритетом в реформе фискальной службы все-таки должно быть внедрение новых методов администрирования налогов.
Григол Катамадзе, президент Ассоциации налогоплательщиков Украины
– Важно, чтобы ГФС стала сервисом для бизнеса и населения, а так называемую карательную составляющую, т. е. то, что называется сегодня налоговой милицией, нужно вывести из подчинения фискальной службы. ГФС останется сервисом, как это, собственно, и есть в других государствах. Фискальную полицию, которая будет заниматься нарушениями в налоговой системе, необходимо создать непосредственно в составе Министерства финансов Украины. А такие нарушения в любом случае будут, ведь скажем откровенно, какие бы условия ни создавались, все равно определенные субъекты будут искать выход из положения.
Максимально либеральная составляющая даст возможность уменьшить долю теневого сектора. Сегодня Министерство финансов приводит цифры от 50% до 60% теневой экономики, и это очень плохо. Могу сказать, что в Грузии до 2004 г. 90% экономики находилось в тени, а уже буквально через пару лет после того, как начали проводить реальные реформы (в т. ч. налоговую), «тень» сократилась до 5%. Украине нужно менять советскую систему и переводить ее на узкую европейскую колею, чтобы в итоге она соединилась с Европейским Союзом.
