Предложенный правительством проект госбюджета на 2016 г. хорошо подогнан под рамки, сооруженные для Украины Международным валютным фондом: он выглядит сбалансированным, расходы сокращены, дефицит — в пределах нормы. Но функционеры МВФ приедут и уедут, и их, в отличие от украинских граждан, не слишком беспокоит, за счет чего Минфину удалось «нарисовать» правильные цифры, не сбившись с заданного фондом курса. И что стоит за столь кардинальными сокращениями, на чем основывается «революционная» госсмета, и что будет, если ее принять? Бюджет-2016 — это иллюзия успеха. В действительности он основан лишь на обещаниях еще не начатых реформ.
Красивый фантик
Неоспоримый плюс предложенного правительством бюджета — снижение доли госсектора в ВВП, которая с учетом квазифискальных расходов уменьшится с 49 до 41,7%. В долгосрочной перспективе это, в случае сохранения тенденции, конечно же, ускорит экономический рост Украины. Правильный вектор, но его необходимо развивать, так как согласно расчетам Центра экономической стратегии, оптимальная доля госсектора в ВВП составляет 37%. А нынешние достижения — лишь этап, причем еще не пройденный. Добиться такого успеха правительство смогло в основном благодаря сокращению именно квазифискальных расходов, к которым традиционно относят покрытие дефицита НАК «Нафтогаз Украины», рекапитализацию банков, финансирование Фонда гарантирования вкладов физических лиц. Насколько успешным будет это начинание? Все закладываемые суммы по данным статьям, согласно Бюджетному кодексу, могут быть превышены, и зависеть это превышение будет от множества слабо прогнозируемых факторов. Например, прошлогодняя оценка потребностей ФГВФЛ с реалиями уходящего года разошлась, что привело к многомиллиардному увеличению положенной ему суммы.
«Создаются предпосылки для того, чтобы снижалась монетизация дефицита, фактически — эмиссия, которая приводит ко многим негативным последствиям, в первую очередь, создавая давление на валюту. Создаются предпосылки для того, чтобы уровень этой монетизации был всего лишь 16%. Для сравнения, в нынешнем году этот показатель был 45%, а в прошлом — почти 90%, — комментирует Елена Билан, главный экономист инвестиционной компании Dragon Capital. — Опять же, это только предпосылки. Объемы средств, которые будет вынужден напечатать НБУ, зависят от множества факторов. В первую очередь, от того, получим ли мы 17 млрд от приватизации, будем ли мы получать финансирование от внешних кредиторов, будут ли выполняться другие статьи доходов».
Будущий год будет проходить в непростых условиях сокращения расходов, причем немалого, — импортный сбор будет отменен, плановые перечисления Нацбанка в бюджет снижены. При этом правительство, по просьбам трудящихся, снижает единый социальный взнос, существенно увеличивая дефицит Пенсионного фонда. Собственно, необходимостью компенсации этого разрыва и объясняется парадокс налоговой реформы Минфина, которая снижает налоговую нагрузку, повышая ставки.
Ожидаемо роль налоговых поступлений в доходной части бюджета вырастает. Да, Минфин вполне разумно пытается перенести нагрузку на непрямые налоги — НДС и акцизы, но этого недостаточно. Возлагать надежды на стабильность налоговых поступлений в нынешних условиях — риск. Вопрос, оправдан ли он? Надежды на улучшение налогового администрирования очень хлипкие, до сих пор Государственная фискальная служба не демонстрировала реформаторского рвения, скорее, наоборот. Борьба с контрабандой и контрафактом скорее вялотекущая, нежели даже просто активная. А ведь естественной реакцией на повышение акцизов будет уход в «тень» части производителей, и все надежды будут возложены именно на сознательность контролирующих органов.
И уж совсем опасно выглядит ожидаемый рост поступлений по налогу на прибыль с
37 млрд грн в этом году до 50 млрд в 2016-м. Доля налога в ВВП вырастет с 1,9 до 2,2%. Во-первых, прибыль предприятий — плавающий, зависящий от многих факторов показатель, и что позволило Минфину спрогнозировать такую прибыльность украинского бизнеса в 2016-м, непонятно. Особенно с учетом того, что в последней редакции министерство таки решилось отказаться от авансовых платежей по этому налогу. Закон о продлении моратория на проверки бизнеса до 30 июня 2016 г. принят только в первом чтении, а пленарных заседаний практически не осталось. В итоге, получив завышенный план по налогу на прибыль, ГФС с радостью вернется к практике проверок и обязательных доначислений как в бюджет, так и в собственные карманы. Это мы уже проходили не раз.
При этом агросектору сохраняют часть льготы по НДС на следующий год. Да, они уже не могут оставлять себе все и должны 75% отдать в казну, но с учетом возмещения НДС при экспорте зерновых госбюджет все равно лишается значительной части поступлений. Это необоснованный и вредительский прогиб правительства, лишний раз доказывающий, что когда речь заходит об интересах аграрного лобби, даже настоятельные рекомендации МВФ не принимаются во внимание.
«Правительство пошло по пути замещения выпадающих доходов в основном за счет налоговых поступлений, которые должны расти опережающими темпами. Отчасти это связано с повышением некоторых ставок, отчасти с улучшением администрирования, на которое рассчитывает правительство, и с постепенным восстановлением экономической активности, в частности с этим связан рост на треть налога на прибыль. Это определенные риски, потому что если экономическая ситуация будет хуже, чем ожидает правительство, недобор доходов возможен, что вызовет определенные проблемы, — объясняет экономист Павел Кухта. — Расходная часть также содержит вызовы для правительства. Прежде всего, рост дефицита Пенсионного фонда. Чтобы этот рост компенсировать, правительство фактически пошло на зеркальное снижение расходов по другим статьям — образование, наука, здравоохранение. Соответственно, если говорить о поддержании стандартов в этих сферах в условиях недофинансирования, то это потребует проведения в них глубоких реформ, которые позволили бы повысить эффективность использования выделяемых средств».
Ожидаемый рост поступлений по налогу на доходы физлиц с 42,6 млрд грн до 54,7 млрд частично объясним повышением ставки налога и номинальным, хоть и незначительным, но ростом доходов граждан. Однако в случае ухудшения экономической ситуации и последующей тенизации заработных плат собрать прогнозируемые Минфином суммы не удастся. Тут важно помнить, что НДФЛ — бюджетообразующий налог для местных властей. И недобор по нему обязательно отразится на благосостоянии местных бюджетов, у которых Минфин забирает еще и 25% поступлений единого налога.
Горькая начинка
Так как ни одна реформа, предполагающая сокращение расходной части бюджета, толком проведена не была, правительство решило пойти по пути наименьшего сопротивления и передать часть своих расходов на места. Де-юре они сокращаются в бюджете государства, де-факто мертвым грузом ложатся в бюджетах местных громад. Регионам передают львиную долю льгот, полномочия в сфере образования, соцобеспечения и здравоохранения.
Власть продолжает настаивать на том, что доходы местных бюджетов выросли на 40%, но, похоже, здорово переоценивает реальные поступления громад. «Аргумент правительства, что в 2015 г. громады получили дополнительный ресурс, а сейчас, в 2016-м, к нему добавляются полномочия, не имеет права на существование. Этот ресурс не является дополнительным, государство просто начало отдавать местному самоуправлению должное, — говорится в очередном обращении к правительству экспертов Ассоциации городов Украины. — К примеру, в 2014 г. в местных бюджетах на модернизацию городской инфраструктуры в расчете на жителя было 448 грн (28 евро), в то время как в Словакии — 192 евро, Латвии — 231, Польше — 305 евро. Финансовая децентрализация увеличила этот ресурс втрое — до 1500 грн (60 евро), все еще не приблизив украинцев к нормативу их соседей, но вдвое сократила время обновления основных фондов (с 60 до 30 лет!)».
О мнимой и реальной обеспеченности местных бюджетов красноречиво говорят следующие факты. В бюджете 2016 г. Минфин предусмотрел дополнительные поступления от налога на недвижимость в размере 3,8 млрд грн, повысив ставку, отменив льготу и расширив базу налогообложения. В прошлом году Минфин по этому же налогу установил план в 2,7 млрд. Собрали местные бюджеты за десять месяцев 2015-го — 700 млн. И причина была не в низкой ставке, льготах или базе, она проще — соответствующий государственный реестр содержит данные только по 30% объектов недвижимости, а ГФС вправе начислять и взимать указанный налог только на основании данных государственного реестра. Устранили эту проблему? Нет. Выполнят ли регионы план Минфина в 2016-м? Тоже нет.
Источники финансирования Государственного фонда регионального развития, в которые Минфин хочет привлечь 4,7 млрд грн, — это «конфискованные средства и средства, полученные от реализации имущества, конфискованного по решению суда за совершение коррупционного и связанного с коррупцией правонарушения». Получат ли местные бюджеты и эти средства, вопрос риторический.
Тиражируемое чиновниками 40-процентное увеличение поступлений в общие фонды местных бюджетов в текущем году, о чем уже писало ZN.UA, во многом связано с банальным перемещением единого, экологического налогов и налога на недвижимость из специальных фондов в общие. Статистику Минфин подает только по общим фондам, декларируя сногсшибательный рост. Но станет ли у вас больше денег, если вы просто переложите их из правого кармана в левый?
За десять месяцев текущего года общие фонды «дополнительно» получили 26,8 млрд грн. Переданные дополнительные полномочия в будущем году обойдутся им в 27,4 млрд. Средства для регионов огромные, но они не будут потрачены на модернизацию городской инфраструктуры, строительство дорог, замену аварийных сетей, освещение улиц, утилизацию мусора. Они будут (если будут) переданы льготникам, которым не местные власти, а центральное правительство популистов пообещало когда-то лучшую жизнь и исключительные права.
Местные бюджеты будут обязаны профинансировать питание в детских садах, компенсационные выплаты по льготному проезду, услугам связи, другим социальным льготам, оплатить 75% стоимости кассовых аппаратов для плательщиков единого налога, обязательство о покупке которых на себя взяла даже не прошлая, а действующая центральная власть, принять на баланс ПТУ и вузы І–ІІ уровня аккредитации. Расчет понятен, все, что центральная власть финансировать не хочет, она передает на места, понимая, что там эти статьи профинансировать просто не смогут. Элегантный способ навсегда похоронить большую часть льгот, а заодно и ПТУ с некоторыми вузами. Заявления Наталии Яресько о том, что Минфин таким образом усиливает децентрализацию и предоставляет регионам больше ресурсов и рычагов влияния, — цинизм чистой воды.
Кислое послевкусие
Во всем пакете бюджетных законов есть только одна норма, намекающая на реформу социального обеспечения, монетизацию и верификацию льгот, позволяющая центральному органу исполнительной власти получать доступ к информации о состоянии текущих, кредитных и депозитных банковских счетов лиц, получающих льготы от государства. Все. Остальное — не монетизация, не реформа, не верификация, а банальная передача финансирования льгот на места. Причем без предоставления необходимых для этого средств. При этом госбюджет-2016 благодаря снижению ЕСВ стал не просто социальным, а суперсоциальным. Около 40% его расходов занимают социальные и пенсионные статьи. В 2015 г. они составляли порядка 27%. Однако повышения качества жизни ожидать не стоит.
Так и не реализованная Минсоцполитики реформа по монетизации и адресности льгот «спущена» Минфином в регионы. Там она и почиет с миром. Но Минсоц обещал еще и пенсионную реформу, которою тоже продинамил. Ее тоже отдадут регионам? Ведь из-за снижения ЕСВ собственные поступления Пенсионного фонда в 2016-м сократятся на 34,5%, увеличив его дефицит до 120 млрд грн. Дефицитными станут и остальные фонды соцобеспечения.
Путем нехитрых манипуляций, повышая социальные стандарты, Минфин планирует все-таки экономить на пенсионных выплатах. Видимо, решив, что пенсионные новшества уходящего года (временные, но продленные на 2016-й) недостаточно эффективно сокращают количество пенсионеров в Украине. «Вместо использования при расчете пенсий показателя средней зарплаты за последние три года (2013–2015), который составляет 3,4 тыс. грн, правительство предлагает зафиксировать для этого расчета среднюю зарплату за 2012–2014 гг., то есть 2,9 тыс. грн. Это означает, что в расчетной модели суммы пенсионной выплаты будет использоваться зарплата на 17,2% ниже, чем по действующему законодательству», — отмечает юрист Наталия Мартыненко.
При этом, если верить заявлениям Минфина, ожидается верификация пенсионеров и других получателей соцвыплат, которая позволит сэкономить порядка 5 млрд грн. Правда, в случае ее проведения. Об аудите самого Пенсионного фонда и о реформировании пенсионной системы опять молчат. Лишь с гордостью отмечают, что другие статьи расходов сократили исключительно ради обеспечения социальных выплат.
Причем больше всего досталось образованию и науке, там расходы урезали с 90 до 77 млрд грн (в основном за счет передачи их на места). Образовательная субвенция местным бюджетам практически не выросла (43,6 млрд в 2015 г. против 44,1 млрд в 2016-м). Глава Минфина обещает оптимизацию школьной сети, ликвидацию малокомплектных школ, реформу системы госзаказа в системе высшего образования. По сути, если все вышеперечисленное не состоится, сфера образования останется вообще без денег.
Впрочем, как и сфера здравоохранения, расходы на которую также сократили с 56,4 млрд грн до 50,3 млрд, а субвенцию урезали на 5% (с 46,5 млрд до 44 млрд). Это сокращение тоже основано не на реальных достижениях правительства, а на очередных обещаниях повышения медицинских стандартов, автономности медучреждений и реформы всей сферы. Хорошо, если это получится реализовать, а если все произойдет, как обычно?
* * *
Минфин старался по пунктам выполнить все выдвигаемые ему требования: вписался в нормативы МВФ, снизил ЕСВ, подготовил новый Налоговый кодекс, сократил расходы, часть из них переложив на местные власти, часть — в счет мифических будущих реформ. Конечно, это только марафет, не более. Но иначе и быть не могло. Весь бюджетный процесс этого года в цветах и красках демонстрирует полную несостоятельность действующего правительства — ни одной реформы, которая позволила бы сократить расходную часть уже сейчас и гарантировать бездефицитность урезанных статей в будущем. По сути, Минфин, прикрывая широкой спиной остальных членов правительства, гарантирует выполнение госбюджета обещаниями грядущих реформ. Если их не будет, нас ждет колоссальное недофинансирование. Важно ли тогда будет, вписались мы в нормативы МВФ или нет?
Бюджетная эпопея продолжается. Это нормально и ожидаемо. Даже если бы Минфин не номинально, а реально выполнял букву закона, внося изменения в налоговое законодательство за шесть месяцев до нового бюджетного года, а госсмету — в сентябре, процесс не шел бы проще. Правительство и парламент погрязли в сварах, и, с одной стороны, на них давит несогласный бизнес, а с другой — внешние кредиторы. МВФ уже заявил, что принятие госбюджета, параметры которого не будут соответствовать целям программы фонда на 2016 г. и среднесрочную перспективу, приостановит сотрудничество с Украиной и, соответственно, ее международное финансирование. Заявление, несколько опережающее время, ведь депутаты сошлись на том, что все-таки будут принимать бюджет, но на старой налоговой базе с корректировками, необходимыми для достижения удовлетворяющих фонд макропоказателей. Какими будут эти корректировки — загадка. Сможет ли рабочая группа свести госсмету без потерь для местных бюджетов — тоже тайна. Но любые попытки достичь компромисса в таких условиях чреваты тем, что на выходе мы получим совершенно нежизнеспособные документы. И в следующем году нас будет ожидать очередная реформа госфинансов.
