Непредсказуемые и непрозрачные действия правительства поставили отечественный бизнес на грань выживания. Кабинет министров обязан увидеть в малом и среднем бизнесе сектор экономики, создающий рабочие места и помогающий в решении социальных задач, иначе страна рискует вовсе остаться без мелкого предпринимательства, считают эксперты. Снизится ли административный прессинг, не побегут ли массово бизнесмены за рубеж, и станет ли Украина желанным партнером для вложения инвестиций, во многом зависит от принимаемого сегодня законодательства.
«Мы посовещались, и я решил»
Очередную волну дискуссий среди членов общественного совета при главном управлении Государственной фискальной службы Украины в Киеве вызвала последняя законодательная инициатива Кабмина. Речь идет о законопроекте авторства Арсения Яценюка «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно минимизации влияния на администрирование поступлений в бюджет», который 30 июня 2015 г. был зарегистрирован в ВР под №2178а. Автор утверждает, что проект разработан с целью обеспечения реализации рекомендаций миссии Международного валютного фонда по совершенствованию работы органов ГФС, а точнее, его нормы направлены на уменьшение количества согласовательных процедур в работе службы.
Однако представители общественного совета остались недовольны тем, что предложенный проект не прошел положенной процедуры обсуждения. Так, 16 июня на официальном сайте Государственной фискальной службы Украины было размещено объявление о проведении открытого общественного обсуждения данного проекта закона. Конечным сроком обсуждения и обобщения замечаний было определено 10.07.2015. Каково же было удивление представителей общественного совета, когда уже 30.06.2015 в Верховной Раде Украины был зарегистрирован законопроект №2178а, который вмещает в себя вынесенные на обсуждение нормы.
Сейчас члены общественного совета настаивают на том, что были нарушены их права, свободы и интересы в связи с несоблюдением месячного срока обсуждения проекта, предусмотренного ст. 9 Закона «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности». Данный закон гласит, что месяц – это тот минимальный срок, в течение которого от физических и юридических лиц, их объединений принимаются замечания и предложения. Однако законодатель в данном случае решил отступить от буквы закона, так как в пояснительной записке к законопроекту указано, что его нормы не требует проведения консультаций с общественностью. «Это обычная практика, когда ГФС после неоднократных замечаний общественности начала выставлять на сайт проекты законов для обсуждения, так как этого требует закон, а параллельно тихонечко подавать их через Кабмин в ВР в удобной для себя редакции. В этот раз они были пойманы», – разъяснила председатель комитета по вопросам налоговой политики общественного совета при ГФС в Киеве Людмила Онищенко.
В связи с этим сам собой напрашивается вопрос: не приведет ли такой подход в угоду МВФ, без учета мнения самих налогоплательщиков, к окончательному потоплению малого и среднего бизнеса в нашей стране? По мнению налогоплательщиков, чиновники забыли, что малый бизнес – платформа для формирования новой экономики: крупных компаний, созданных с нуля. К сожалению, несмотря на многочисленные заявления правительства и чиновников ГФС о том, что благодаря их стараниям будет налажена дружба и сотрудничество между фискалами и бизнесом, ситуация не только не улучшается, а даже наоборот, усугубляется.
Найдите 3 отличия
Причина недовольства членов общественного совета не только в том, что вышеозначенный законопроект не прошел положенной процедуры обсуждения. Прежде всего, нарекания вызывают сами нормы предложенного документа. Как и любая законодательная инициатива, он задолго до появления обсуждался и должен был стать очередной платформой для примирения бизнеса и фискалов. Однако в очередной раз так не случилось, поскольку некоторые нормы несколько видоизменились перед тем, как пройти регистрацию в ВР.
Одной из таковых стало положение о дальнейшем функционировании налоговой милиции. В том варианте законопроекта, который был выставлен на обсуждение общественности на сайте ГФС, в п. 41.1 действительно из состава контролирующих органов исключены подразделения налоговой милиции. Однако в законопроекте №2178а эта норма в этой части осталась без изменений. Похоже, что разговоры о сокращении тех или иных структур в пользу экономии госбюджета пока остаются лишь разговорами, и Украина по-прежнему не может отказаться от такого института, как налоговая милиция.
Но это не единственное спорное положение законопроекта. Действующее законодательство предполагает, что в случае, если до подачи искового заявления от предпринимателя проводилась процедура административного обжалования, налогоплательщик имеет право обжаловать в суде решение контролирующего органа о начислении денежного обязательства в течение месяца, следующего за днем окончания процедуры административного обжалования. Предприниматели постоянно сетуют на такой короткий срок, так как по сложившейся практике налогоплательщик в течение месяца зачастую пытается получить это решение, а фискальные службы находят «уважительные» причины не выдавать его. И часто случается так, что сроки пропущены.
При обсуждении этой проблемы поступило несколько предложений. Вариант от ГФС предполагал, что месячный срок можно заменить словом «после». Т. е., по этой версии, обжаловать решение налогового органа можно сразу после его принятия, и конечного срока обжалования нет. Однако изучив такой вариант, эксперты посчитали, что предложенная норма имеет неточную формулировку и не содержит конкретики, ее можно будет трактовать как «обжалование должно состояться на следующий день», а кто не успел – тот опоздал.
Члены общественного совета предложили свой вариант, который, по их мнению, будет более лояльным к налогоплательщику и более конкретно устанавливает сроки. Но и это предложение не было учтено – вариант законопроекта, зарегистрированный в ВР, содержит норму в том виде, который предложила ГФС. И таких спорных моментов эксперты насчитали более десятка, из чего сделали выводы, что чиновники в очередной раз не слышат предпринимателей, не желают обсуждать накопившиеся проблемы и искать компромисс.
Проверим как следует и накажем кого попало?
Вообще, проблема проверок стоит очень остро уже давно. За последние годы эта тема собрала десятки круглых столов и конференций, однако пока, как утверждают предприниматели, ситуация не улучшилась. 25 июня с. г. по инициативе Окружного административного суда Киева состоялся очередной, однако в своем роде первый дискуссионный круглый стол Pro and contra на тему: «Являются ли налоговые споры индикатором экономической свободы в Украине? Взгляды участников судебных заседаний». К участию в мероприятии активно присоединились судьи Высшего административного суда Украины, а также представители Государственной фискальной службы в Киеве, районных налоговых инспекций. Большую часть времени участники встречи посвятили проблеме налоговых проверок. По-прежнему актуальна и проблема доказывания в суде. Практика поставлена так, что не налоговый инспектор в судебном порядке доказывает никчемность той или иной сделки, хотя это предусмотрено законодательством, а налогоплательщик вынужден обращаться в суд, платить судебный сбор, собирать большое количество документов и доказывать, что он не виноват и проводил реальные операции. А налоговому инспектору в качестве доказательства достаточно его акта, причем чаще всего он написан по шаблону, в котором даже забыли поменять название проверяемого предприятия.
К сожалению, поломать такую практику пока не удается ни предпринимателям, ни судьям. Последние жалуются и на другую негативную тенденцию. «Если судья первой инстанции максимально не соберет доказательную базу, предприниматель со своей жалобой через 3 года опять вернется в суд первой инстанции, так как судебное решение будет отменено судом высшей инстанции по причине невыяснения того или иного обстоятельства», – прокомментировал ситуацию судья Окружного админсуда Киева Богдан Санин. Сложившаяся практика, при которой диктует не буква закона, а вышестоящая судебная инстанция, приводит к тому, что налогоплательщик тратит деньги (а учитывая, что налоговый сбор будет повышен, весьма немаленькие), время и силы не на наполнение бюджета и свою прямую работу, а на борьбу с государственной бюрократической машиной. В то же время, не существует практики, при которой применялись бы санкции к сотрудникам проверяющих инстанций, хотя это могло бы существенно изменять ситуацию.
На сегодняшний день законодатель предлагает два пути, по которым может пойти предприниматель. Кроме обычного судебного обжалования, закон позволяет обжаловать решение проверяющего органа в высших инстанциях по фискальной вертикали – так называемый административный порядок рассмотрения жалоб. Именно эту процедуру и намерен изменить законодатель. Если нынешний порядок обязует предпринимателя пройти 2 инстанции, новые нормы позволят обращаться с жалобой сразу в центральный орган ГФС. Поскольку данное предложение принято не совсем положительно, оно также требует детального обсуждения, считают специалисты. Предложенный порядок может привести к тому, что ГФС будет загружена жалобами, а с учетом предоставленного короткого срока рассмотрения разбирательства будут проходить формально и будут необъективными, что в очередной раз приведет к обратному эффекту новой законодательной инициативы.
Комментарии
Наталья Блаживская, судья Высшего административного суда Украины
– Ст. 11 КАСУ, если говорить о ее надлежащем применении, требует активности лица до момента обращения в суд. Эта активность проявляется в надлежащем сборе доказательной базы, но она должна собираться не в момент проверки, а в момент, когда субъект хозяйствования начинает деятельность с тем или иным контрагентом. Юрист тут всему голова, его работу нельзя использовать как скорую помощь в период судебных разбирательств, он должен начинать свою работу в период начала той или иной сделки. Сегодня мы на пороге принятия нового Кодекса административного судопроизводства, и должны проанализировать, в чем были недостатки ныне действующего. А сбор доказательств как раз и является один из таких недостатков.
Александр Кармазин, судья Окружного административного суда Киева
– Согласно законопроекту №2178а, налогоплательщик может обратиться с жалобой непосредственно в Государственную фискальную службу. Мое мнение: это административное обжалование не является эффективным. Скорее, оно дает возможность жалобщику собраться с мыслями и подготовится к иску. Ведь ГФС удовлетворяет небольшое количество жалоб. Более эффективно это происходит в суде. Исходя из задач административного судопроизводства, именно в суде налогоплательщики могут получить больше помощи. На встрече судей с представителями МВФ мы обсуждали вопрос о досудебном обжаловании. Предлагали, как вариант, создать при ГФС третейскую или арбитражную палату, где было бы три арбитра, два из которых – независимые эксперты, а один – представитель фискальной службы. Но это не лишало бы права на обжалование в суде.
Относительно обязательства доказывания. Действительно, ч. 2 ст. 71 КАСУ обязывает ГНИ доказать законность своего решения. Но как принять решение, если есть только акт проверки? В этом случае хотелось бы видеть активную позицию налогоплательщика, хотя бы в ч. 1 ст. 171 КАСУ, где каждый обязан доказать те обстоятельства, на которые он ссылается, т. е. предъявить договор и другие сопроводительные документы, которые подтверждают выполненную операцию. Ведь в судебном процессе налоговый орган доказывает правомерность своего решения.
Мое мнение относительно усовершенствования такой процедуры таково, что действующее законодательство имеет достаточное правовое регулирование процесса и объема доказательств, а также кем и относительно кого совершается доказывание. Есть концепция, что «налоговый орган виновен, пока не докажет обратного». Я думаю, что налоговый орган должен доказывать правомерность своего решения, но это не снимает с налогоплательщика обязательства доказывания обстоятельств, на которые он ссылается в том же иске.
Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева
– В первую очередь, хочу обозначить, что идея Окружного административного суда заключается в том, чтобы создать рабочую платформу для диалога между предпринимателями, ГФС и судьями. Цель – определиться со стратегией, возможно, найти точки соприкосновения между налоговыми органами и предпринимателями, чтобы каждое налоговое уведомление не обжаловалось в суде, а все-таки большинство споров решались в досудебном порядке. Мы хотим услышать всех и в конечном итоге найти выход, чтобы уменьшить нагрузку на суды. Но пока за всю свою судебную практику я не помню, чтобы какое-то налоговое уведомление-решение было отменено в результате обжалования в административном порядке. Думаю, если ГФС хочет с помощью новых норм изменить практику, нужно менять концепцию. А также набирать независимых экспертов, адвокатов, которые смогут дать объективную оценку и принять справедливое решение.
Что касается процедуры судебного разбирательства, сегодня действительно есть некоторый «перекос» в практике, когда субъекты хозяйствования должны доказывать правомерность проведения своих операций. Но мы не скрываем эту проблему, мы хотим ее поднять, чтобы нас услышали на более высоком уровне, так как с этой проблематикой сталкиваются, в первую очередь, суды первой инстанции. Субъект хозяйствования приносит массу документов, которые мы обязаны анализировать, и даже если налоговая инстанция в своем акте указывает одну причину, суд, с учетом судебной практики, обязан проверять полностью реальность хозяйственных операций. Это нонсенс, суды перегружены таким количеством дел.
Владимир Ратушняк, адвокат
– Ситуация, которая сложилась на сегодняшний день между судами и налогоплательщиками, весьма сложная. Есть стратегические вопросы, а есть технические и теоретические. Стратегически ситуация состоит в том, что административные суды создавались для того, чтобы защищать граждан, налогоплательщиков и субъектов хозяйствования от государственной машины. А в результате мы имеем то, что эта машина подмяла под себя административные суды. Это привело к тому, что налогоплательщики не имеют должной защиты своих прав. Возникает вопрос: зачем нам такие специализированные суды, если они не исполняют тех задач, которые на них возложены? Ведь раньше практика админсудов была очень удачной, но потом суды высшей инстанции ее изменили. И теперь суды первых инстанций вынуждены в силу процессуальных предписаний и норм права реагировать и оборачиваться на те предписания судов высших инстанций, которые говорят, что нужно защищать субъекта властных полномочий. А это с теоритической и концептуальной точки зрения не отвечает задачам и целям создания таких судов. Это является концептуальной проблемой, которая не решается на данный момент. Мы должны поломать политику высших судов и начинать нарабатывать новую практику. Фискальная служба – «руки и органы» государства. А специализированный суд, к сожалению, поддался его давлению.
Ирина Нариевская, глава общественного совета при ГФС в Киеве
– Целью подготовленного ГФС Украины проекта является внесение комплексных изменений в Налоговый кодекс с целью упрощения работы территориальных органов ГФС, в частности, путем установления одноуровневой процедуры административного обжалования. Общественный совет считает, что, учитывая количество дел, находящихся в судах разных инстанций, одноуровневая процедура административного обжалования исключительно на уровне Государственной фискальной службы Украины не может улучшить эффективность управления бюджетными средствами. Достичь основной цели регуляторного акта можно только путем внесения соответствующих изменений в НК с учетом позиции общественного совета. Других альтернативных способов достижения основной цели, кроме принятия указанного регуляторного акта, не существует.
Елена Петрушевская, к. ю. н., эксперт в сфере налогового права
– 30.06.2015 был зарегистрирован проект Закона №2178а «О внесении изменений в Налоговый кодекс относительно минимизации влияния на администрирование поступлений в бюджет». С учетом предлагаемых изменений: «Жалобы на решения контролирующих органов, в т. ч. таможен, подаются в центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную налоговую и таможенную политику». Т. е. предложена одноуровневая процедура обжалования решений контролирующих органов в административном порядке. Сейчас же устанавливается двухуровневая процедура обжалования таких решений в административном порядке.
При обжаловании решений в контролирующий орган высшего уровня налогоплательщик практически не знает, какое решение в итоге будет принято. Это ограничивает возможности налогоплательщиками использовать данную форму защиты права. Административная форма обжалования решений контролирующих органов более эффективна, поскольку является быстрой и требует от налогоплательщика меньших затрат. Учитывая это, целесообразно, чтобы налогоплательщик имел право обратиться в контролирующий орган с жалобой о пересмотре решения, принятого контролирующим органом по результатам рассмотрения жалобы, а Государственная фискальная служба Украины имела возможность пересмотра такого решения, поскольку в отдельных вопросах позиции контролирующих органов в решении жалобы могут различаться.
К тому же, налогоплательщик ограничен в возможности обжаловать решения по результатам рассмотрения жалобы в судебном порядке. Хотя в правовых предписаниях п. 56.10 ст. 56 НК Украины указано, что решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика, может быть обжаловано в судебном порядке, реализовать это право проблематично.
Необходимость урегулирования указанной проблемы подтверждает имеющаяся судебная практика. В частности, судами отмечается, что решение контролирующих органов по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика не создает никаких правовых последствий в виде возникновения, изменения или прекращения прав налогоплательщика, а потому не является актом индивидуального действия в понимании ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины (поскольку не порождает правоотношений, которые могут быть предметом спора из-за того, что следствием его вынесения контролирующим органом является обязанность такого территориального органа принять налоговое уведомление-решение, которое, в свою очередь, может быть обжаловано в судебном порядке). Итак, компетенция административных судов на этот спор не распространяется. Соответствующую правовую позицию поддержали ВАС Украины в постановлениях от 09.12.2014 по делу К/9991/29155/11, от 06.11.2014 по делу К/9991/61589/12, от 25.11.2014 по делу К/9991/29341/11. Как правило, в таких случаях, с учетом правовых положений ч. 1 ст. 157 КАСУ, суд прекращает производство по делу, если оно не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
Отмена этим законопроектом двухуровневой процедуры административного обжалования, с учетом имеющейся судебной практики, приведет к невозможности обжалования налогоплательщиком решения контролирующего органа о результатах рассмотрения жалобы и пересмотра правомерности принятия такого решения. В связи с этим возникает потребность в усовершенствовании законопроекта «О внесении изменений в Налоговый кодекс относительно минимизации влияния на администрирование поступлений бюджета» в части процедуры административного обжалования с целью повышения ее эффективности. Только в таком случае налогоплательщики будут заинтересованы в административном, а не судебном порядке обжалования, что приведет к наполнению доходной части бюджета, положительно повлияет на финансовое положение налогоплательщиков, будет способствовать улучшению взаимодействия между налогоплательщиками и контролирующими органами.
Недостатком административной формы защиты прав налогоплательщиков является отсутствие урегулированной процедуры рассмотрения жалоб. Однако в условиях евроинтеграции рассмотрение жалоб налогоплательщиков должно соответствовать не только действующему законодательству Украины, но и европейским стандартам административной процедуры.
Отсутствие какой-либо процедуры рассмотрения жалоб налогоплательщиков является существенным недостатком административной формы защиты. В правовых предписаниях норм налогового законодательства прослеживается только обязанность контролирующего органа по результатам рассмотрения жалобы принять решение и направить его в течение соответствующего срока налогоплательщику. Согласно п. 56.9 ст. 56 НК Украины, если мотивированное решение по жалобе налогоплательщика не направляется налогоплательщику в течение 20-дневного срока или в течение срока, продленного по решению руководителя, такая жалоба считается полностью удовлетворенной в пользу налогоплательщика. Как показывает практика, действия должностных лиц, рассматривающих жалобу, в основном направлены на выполнение данной нормы, а не на объективное рассмотрение жалобы, поскольку невыполнение этой обязанности влечет ответственность должностных лиц контролирующего органа.
* * *
Учитывая, что в очередной раз были нарушены права, свободы и интересы общественности в связи с несоблюдением месячного срока обсуждения проекта, предусмотренного ст. 9 Закона «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», общественный совет обращается к читателям «Судебно-юридической газеты» с вопросами:
Могут ли быть удовлетворены исковые требования общественной организации-члена общественного света или общественного совета о признании недействительными положений Налогового кодекса Украины, принятых на основании законопроекта №2178а, в связи с несоблюдением месячного срока обсуждения с общественностью законопроекта «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно минимизации влияния на администрирование поступлений в бюджет»?
С какого времени должен начаться отсчет времени для подачи подобных исковых требований?
Кто должен быть ответчиком по делу – Верховная Рада или Кабинет министров?
Общественный совет также считает, что публичный интерес к вероятному административному иску заключается в необходимости создания равных условий для физических и юридических лиц по реализации их прав и обязанностей.
