Появление в СМИ информации о намерениях властей создать Службу финансовых расследований (финансовую полицию), стало, без преувеличения, информационной бомбой на текущей неделе. Ее взрыв наконец-то перевел в публичную плоскость противостояние между различными группировками во власти относительно распределения "экономическо-силового" пирога, длящееся уже около года.
В данных обстоятельствах весьма примечателен способ, которым факт подготовки "финансово-полицейского" законопроекта стал достоянием гласности, — через утечку информации. С оглядкой на "креативные практики" власти можно с уверенностью предположить, что таким образом было произведено "прощупывание" на предмет того, как общество отреагирует на возможное рождение монстра с едва ли не КГБшными атрибутами. А заодно — "морально" подготовить страну к его появлению.
Инициаторы проекта (по данным ZN.UA, эту идею президенту Виктору Януковичу подсказали в его же администрации) получили вполне прогнозируемую негативную реакцию, главным объектом которой стал именно глава государства. Похоже, поток поднявшегося негатива оказался неожиданно мощным. Как бы там ни было, уже через два дня после "утечки" — в среду, 13 марта, появилось сообщение пресс-службы Кабмина о распоряжении премьер-министра Николая Азарова министерствам и ведомствам "не рассматривать проект закона о создании Службы финансовых расследований" в связи с тем, что он "не отвечает требованиям времени".
Тем временем Янукович вряд ли так просто откажется от так понравившейся ему идеи получить таким образом еще один мощнейший рычаг контроля над страной, заодно остудив пыл давних спорщиков за полномочия — Захарченко, Клименко и Головача. По данным ZN.UA, в ходе состоявшегося специального совещания в АП всем причастным к идее создания финансовой полиции была поставлена задача переделать проект так, чтобы он не вызывал столь сильного возмущения у населения и бизнеса.
Так что можно не сомневаться, что "финансово-полицейский" сериал еще не закончился. Как, впрочем, мало кто сомневается и в том, что насквозь прогнившую и коррумпированную систему борьбы с экономической преступностью в Украине нужно реформировать. Вопрос — как именно?
Нестыковочки-нескладушки
12 марта с.г. Виктор Янукович утвердил Национальный план действий на 2013 г. по внедрению Программы экономических реформ на 2010–2014 гг., в котором черным по белому записано: в рамках "оптимизации функций в сфере расследования преступлений в экономической сфере против государства" должна состояться "консолидация в едином органе функций по расследованию преступлений экономической направленности", которыми сейчас занимаются налоговая милиция, таможня, Госслужба по борьбе с экономпреступностью МВД, Департамент контрразведывательной защиты экономики государства СБУ.
Что касается расследования преступлений против частной собственности, то консолидация соответствующих функций должна произойти в органах внутренних дел, что также должно сопровождать отмену права сотрудников МВД проводить проверки субъектов хозяйствования.
Но как тогда быть с заявлением премьер-министра Азарова о несоответствии законопроекта требованиям времени? Руководитель секретариата Совета предпринимателей при Кабмине Андрей Забловский не исключает, что правительственное заявление могло быть направлено на то, чтобы "снять общественное напряжение по этому вопросу, чтобы позже к нему вернуться или не вернуться". Это, в свою очередь, будет зависеть "от нормальности работы парламента, исхода борьбы между ведомствами за сохранение существующих полномочий".
Соображений и предположений по этому поводу можно привести еще множество. Но главный вывод один — попытки создать в Украине финансовую полицию наверняка продолжатся. Так что, учитывая украинско-византийские традиции, вовсе не следует исключать, что законопроект о Службе финансовых расследований будет "реанимирован" даже в уже существующем виде. Ну разве что для приличия внесут косметические коррективы.
Нынешняя оказия, кстати, стала еще одной яркой демонстрацией того, как в Украине в силу давней привычки выписывать законы "под себя" могут быть дискредитированы даже самые здравые начинания, давно и успешно эксплуатируемые в других странах.
Так, если отвлечься от отечественных реалий, теоретические плюсы от создания такого органа могли бы заключаться в том, что бизнесу, например, не пришлось бы больше иметь дело с несколькими силовыми ведомствами, расследующими одни и те же дела. Возможно, повысилась бы эффективность работы стражей экономических интересов государства, в определенной степени удалось бы оптимизировать админрасходы в процессе слияния различных ведомств и т.д.
Однако, если опуститься с теоретических высот на грешную украинскую землю, потенциальные минусы ощутимо перевешивают плюсы.
Большинство экспертов убеждены в том, что в случае принятия разработанного законопроекта в Украине может быть создано такое силовое "чудовище", которое благодаря огромным полномочиям может при желании раздавить любой бизнес. При этом его работа непременно будет сопровождаться усилением коррупции, ухудшением инвестклимата и т.д.
"Для финполиции предусмотрено значительно более широкий круг задач и почти неограниченные права по сравнению, например, с налоговой милицией. Среди них — право беспрепятственно входить на территорию предприятий и организаций всех форм собственности в любое время суток, применять средства физического воздействия, огнестрельное оружие", — отмечает советник юридической группы LCF Анна Олефиренко.
Первый зампредседателя парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Оксана Продан обращает внимание, что на новую силовую структуру планируют возложить не только функции аналитики финансовой системы, но и проверку достоверности бухгалтерского учета предприятий, имеющих любые отношения с государственными средствами, в том числе и тех, которые получали их от фондов соцстрахования. "Итак, под действие новой службы подпадет 99% предприятий всех форм собственности. А тут уже никаких ограничений для работы представителей службы нет", — констатирует г-жа Продан.
Несладко может быть и гражданам. Представляете, спите и вдруг среди ночи видите перед собой громилу в маске с автоматом в руках, который "предлагает" признаться — оплатили ли вы все налоги, не украли, случайно, несколько пачек листов А4, работая на госпредприятии, и т.д. Вы протираете глаза, вытираете прижатой к полу физиономией пыль и понимаете — это не сон...
Для Службы финансовых расследований предусматривались и откровенно "эксклюзивные" права, в частности, "изымать у граждан предметы и вещи, запрещенные или ограниченные в обороте, уничтожать эти предметы". "Это означает, что финансовая полиция, по мнению разработчиков, имеет право изымать доказательства и самостоятельно их уничтожать, что, разумеется, дает основания для серьезного беспокойства относительно добросовестности финансовой полиции", — комментирует директор Института собственности и свободы, старший научный сотрудник Национального института стратегических исследований Дмитрий Ляпин.
Нельзя не обратить внимание и на то, что финполиции предлагается предоставить право законодательной инициативы (!), которое сегодня, кроме нардепов, напомним, имеют только президент, Кабмин и НБУ.
Наделение финансовой полиции необъятными силовыми полномочиями идет вразрез с освященным новым Уголовным кодексом процессом декриминализации ряда экономических преступлений, предполагающем акцент не на наказании путем лишения свободы, а на возмещении убытков (в виде штрафов, компенсаций, доплат и т.п.). По мнению исполнительного директора CASE Ukraine Дмитрия Боярчука, "экономические преступления по своей сути являются гражданскими, а потому не совсем логично, чтобы с ними боролись силовые структуры".
Между тем, по информации не только ZN.UA, законопроект вызвал жесткую критику большинства получивших его для анализа ведомств (что неудивительно, так как он предполагает урезание полномочий многих из них). Положительный вердикт поступил разве что от налоговой службы, возглавляемой Андреем Головачом. А вот Минюст, например, поставил под сомнение конституционность столь широких прав для пока не рожденного ведомства. О несоответствии законопроекта Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Евросуда по правам человека отмечал и и.о. правительственного уполномоченного по делам Европейского суда по правам человека Маркиян Бем.
По словам директора департамента налоговой политики и мониторинга Института бюджета и социально-экономических исследований Артема Рудыка, в мире создание подобных подразделений с чрезвычайными полномочиями оправдывалось определенными объективными причинами, прежде всего серьезным распространением преступности. "Военизированные подразделения финансовой гвардии в Италии были созданы с целью противостоять итальянской мафии; в США Службу внутренних доходов наделили чрезвычайными полномочиями во время действия "сухого закона", который спровоцировал распространение организованной преступности и контрабанды в Штатах", — констатирует эксперт.
Мало кто сомневается в грандиозных масштабах финансовых злоупотреблений в Украине, в том числе в сфере госзакупок, недоплаты налогов и т.д. Но верите ли вы в то, что финансовая полиция устроит в стране тотальный "шмон" по тем людям, которые сидят на многомиллиардных тендерных потоках? Или что на БТР будет въезжать в имения "уважаемых" людей?
Учитывая, что финансовые полицейские будут подчиняться президенту, то, имея столь серьезный рычаг в руках, при большом желании и окончательной потере связи с реальностью резидент Банковой действительно мог бы замахнуться на новое (еще более активное, чем сейчас?) перераспределение собственности в Украине.
Но парадокс — змея, которую Янукович может пригреть на груди, его и поглотит. В законопроекте прописано, что президент назначает и увольняет главу Службы финрасследований, однако заместителей председателя и руководителей региональных подразделений назначает и освобождает глава службы, он же определяет организационную структуру и численность штата.
"Ничего подобного в законодательстве нет. То есть имеет место попытка создать центральный орган исполнительной власти силового блока, который формально будет подчиняться президенту, но организационно, операционно и функционально будет вне системы органов исполнительной власти. Наличие у сотрудников такого ведомства специального "силового" образования и права на пользование огнестрельным оружием, средствами специального воздействия — по теории и практике создает опасность государственного переворота как такового (!)",— полагает Д.Ляпин. Вот так вот, ни много ни мало.
Эксперты также указывают, что слияние различных силовых ведомств непременно приведет к кадровой чехарде, что обязательно аукнется бизнесу — паны, мол, бьются, а у холопов чубы трещат. "Не будем забывать, что приход к власти новых людей всегда сопровождается активным "зарабатыванием денег". В случае, если начнутся злоупотребления от финансовой полиции, то эффективно бороться с ними будет крайне трудно, учитывая широкие полномочия, а если учесть и подконтрольность нового органа президенту, то, скорее всего, даже просто невозможно", — отмечает советник практики разрешения споров МЮФ Integrites Анна Тищенко.
Имеет ли документ шанс в текущем году быть утвержденным ВР? Даже при всей полноте нынешней президентской власти с этим могут возникнуть серьезные проблемы. Аудитор, управляющий партнер PSP Audit Дмитрий Сушко в этом сомневается. "Такая структура может рано или поздно затронуть и бизнес самих депутатов, поэтому считаю, что они это прекрасно понимают, и даже члены коалиции не поддерживают такой законопроект", — констатирует эксперт.
"Я категорически против создания такой структуры. Вопрос не в концентрации функций, а в правовой плоскости. Нужно понимать — отношения между государством и налогоплательщиком должны строиться на основе взаимной ответственности и равноправия", — комментирует нардеп, президент УСПП Анатолий Кинах. "В случае принятия документа из Украины выведут свои инвестиции и активы все, кто не готов их отдавать. Законопроект продолжает формирование тоталитарной репрессивной машины, но уже откровенно, без всякого сокрытия намерений", — уверена и О.Продан.
Что дальше?
В то же время все специалисты соглашаются, что отечественная система борьбы с экономической преступностью нуждается в реформировании. По мнению управляющего партнера аудиторской фирмы "Аксенова и партнеры" Geneva Group International Елены Макеевой, реформа системы борьбы с экономической преступностью должна начаться, прежде всего, с поиска инструментов предупреждения коррупции. "Вопрос реорганизации следует сначала обсудить. В непрозрачных отношениях и из-за отсутствия доверия между властью и бизнесом любая новость будет восприниматься через призму негатива", — убеждена эксперт.
Один из ключевых вопросов: насколько обязательной составляющей этого процесса является централизация системы? Действительно, во многих странах существуют аналоги финансовой полиции, которую планируют создать и в Украине. Они работают или при Минфине (Австрия, Швеция, Испания, Италия, Венгрия), или при налоговой (США, Великобритания, Нидерланды, Канада, Япония, Китай), или при МВД (Бельгия). Однако они в основном не "перегружены" тем массивом полномочий, которые предлагается предоставить Службе финрасследований Украины.
Нардеп Сергей Терехин соглашается, что объединить правоохранительные структуры, которые борются с экономической преступностью, было бы целесообразно. Но не сейчас. "На текущем этапе делать это в Украине слишком рискованно. Последствия могут быть просто катастрофическими. Более безопасный вариант — законсервировать ситуацию, чтобы не создавать лишних проблем", — считает парламентарий.
По мнению нардепа Николая Катеринчука, создать единый орган в Украине нужно. "Он может работать, например, при Минфине, при налоговой службе, при МВД. Где именно, это нужно анализировать, а затем садиться и обсуждать отдельно. Главное, чтобы наш бизнес не находился в состоянии испуга, когда сегодня одни приходят грабить, завтра — вторые, третьи, четвертые", — отмечает парламентарий.
Так что идея централизации функций по борьбе с экономической преступностью, записанная в президентском Национальном плане действий на 2013 г., может и быть вполне здравой. Ключевой вопрос: какими именно полномочиями надо наделить финполицию, чтобы это не создавало очевидных угроз нарушения личных и имущественных прав граждан, вызывая вполне обоснованное отторжение у общества? Ведь главным фактором, вызвавшим общественный негатив, стали силовые полномочия нового ведомства, а также более чем резонные опасения относительно возможного рейдерского и коррупционного давления с его стороны.
Чтобы их развеять, целесообразно было бы перенять опыт, например, тех же США или Великобритании, где финансовая полиция является гражданской службой, имеющей право на ведение следственных действий.
Ну и, наконец, очевидно, что в любом случае, как бы ни был мил президентскому сердцу абсолютизм единоличного правления, новый орган будет нуждаться, в довесок к президентскому, еще и хотя бы в парламентском контроле. А иначе — не избежать беды.
