В начале XXI века, по крайней мере на декларативном уровне, считается общепризнанным, что главной и основной целью развития демократического общества является человек. Наиболее известным выражением такого мировоззрения стала принятая ООН Декларация тысячелетия по искоренению бедности, утверждению принципов человеческого достоинства и равенства, достижению мира, демократии и устойчивого развития.
Каждое государство может подтвердить свою приверженность идеологии человеческого развития, руководствуясь в своей деятельности следующими принципами:
- создание благоприятных условий для экономического роста и повышения производительности;
- создание условий социального согласия и стабильности;
- обеспечение населению прав и широких возможностей для свободного выбора сферы деятельности, получения доходов, социальных благ и доступа к условиям развития;
- расширение участия граждан в принятии решений.
Несложно заметить (да и это неоднократно отмечено в различных докладах, подготовленных экспертами ООН), что вышеозначенные принципы получают свое развитие именно в процессе децентрализации. Децентрализация способствует расширению демократии и участия населения в жизни общества. Соответственно, реализуется один из основных принципов человеческого развития – расширение возможностей. Через вовлечение органов местного самоуправления, неправительственных организаций и других институтов гражданского общества децентрализация создает возможности для участия граждан в принятии решений, влияющих на их жизнь. Более активное участие населения усиливает прозрачность и предсказуемость принимаемых решений и проводимой политики, а это, в конечном итоге, обеспечивает устойчивость доходов и возможностей для расширения человеческого потенциала.
Однако отдельный практический интерес представляет поиск ответа на вопрос: помогает ли следование принципам децентрализации в государственной политике преодолеть бедность – пожалуй, главный вызов, стоящий перед человечеством.
Соответствующее исследование было проведено Центром развития Организации экономического сотрудничества и развития. Было выбрано 19 развивающихся стран, проводивших в 1990-х – 2000-х годах реформы, направленные на децентрализацию, — ученых интересовало, каковы их успехи в снижении уровня бедности.
По результатам исследования страны были разделены на 4 категории по степени влияния децентрализации на снижение бедности. Однозначных успехов добились Боливия, Филиппины и Индия (в штате Западный Бенгал). Отчасти положительных – Китай, ЮАР, Мексика и Гана. Отчасти отрицательных – Парагвай, Бразилия, Непал, Вьетнам, Египет, Шри-Ланка, Эфиопия, Буркина-Фасо и Уганда. Однозначно отрицательных – Гвинея, Мозамбик, Малави.
Исследователи пришли к выводу, что в более развитых странах децентрализация оказала свое положительное влияние. В Боливии, Филиппинах и индийском штате Западный Бенгал процесс децентрализации оказался успешным благодаря высокому уровню грамотности — свыше 80% (по сравнению с 50% в странах, где децентрализация не привела к снижению бедности), высокому, по сравнению с другими развивающимися странами, уровню дохода, желанию и способностей правительства проводить реформы, обеспечить их прозрачность, слаженность политических действий.
В Китае, Южной Африке, Мексике и Гане процесс децентрализации позволил в некоторой степени улучшить государственное управление, повысив его эффективность и прозрачность. Данные страны характеризуются высоким уровнем грамотности (свыше 70%), более высоким уровнем доходов населения, по сравнению со странами, где децентрализация не привела к снижению бедности, а также более широким расслоением общества по уровню доходов (за исключением Ганы). В большинстве этих стран децентрализация носила чисто экономический характер и характеризовалась частичной передачей функций центральных органов власти на места. Она была вызвана либерализацией экономик данных стран и высокой нагрузкой на государственный бюджет.
Программы децентрализации в Парагвае, Бразилии, Непале, Вьетнаме, Египте, Шри-Ланка, Эфиопии, Буркина-Фасо и Уганде не смогли обеспечить существенного повышения уровня жизни малообеспеченных слоев населения, хотя в некоторых случаях привели к положительному в этой сфере результату. Провал процессов децентрализации в ряде этих стран во многом был вызван политической нестабильностью. Децентрализация в данных странах часто рассматривалась как политический жест, а не как инструмент для демократизации и развития человеческого потенциала на местах.
В Гвинее, Мозамбике и Малави децентрализация не привела к какому-либо явному улучшению уровня жизни бедных слоев населения даже в отдельных регионах. Причиной этому стала непродуманность программ по децентрализации государственного управления, а также низкий уровень грамотности населения этих стран (менее 50%), плохое состояние инфраструктуры и высокий уровень коррупции.
Если попытаться экстраполировать результаты исследования для Украины, можно предположить, что шансы на успешное применение децентрализации как инструмента по преодолению бедности достаточно высоки. Во-первых, «выручает» более чем высокий уровень грамотности населения. Во-вторых, уровень развития социальной инфраструктуры в Украине все еще выше, чем в Гане или Буркина-Фасо. Но очевидны и опасности. В первую очередь – политического свойства. Вывод очевиден: если центральная власть рассматривает децентрализацию исключительно как пропагандистскую акцию, не наполняя ее подлинным внутренним смыслом, то для конкретного человека ее последствия могут оказаться скорее негативными.
