Профильный комитет единогласно рекомендовал парламенту принять во втором чтении доработанный текст закона «Об образовании». Работа над проектом завершилась.
С одной стороны, новый закон крайне необходим, ведь ныне действующий был принят еще в Советском Союзе и давно морально устарел, с ним невозможны системные реформы и движение вперед.
Новый закон нужен и политикам: сколько можно обещать реформы, пора уже продемонстрировать реальные шаги для их воплощения!
Закон «Об образовании» важен и для Минобразования. И не только чтобы законодательно поддержать реформу «Новая украинская школа». Похоже, среднее образование — именно та площадка, на которой министерство (квота «Народного фронта» в правительстве) активно работает над своей репутацией. И площадка эта очень мощная — по информации МОН, около 22 млн человек, с учетом учеников и родителей–дедушек–бабушек. А еще — учителя.
Проанализировав многочисленные комментарии и интервью руководства Минобразования, связанные с разъяснениями норм нового закона, можно увидеть, что они посвящены преимущественно средней школе. Хотя закон «Об образовании» касается и дошкольного, и внешкольного, и высшего, и последипломного образования, и образования взрослых.
С другой стороны, для того чтобы в образовании произошли реальные, а не косметические изменения, новый закон должен нести новые идеи. И такие в нем декларируются. Приведем некоторые из них.
Например, переход на 12-летнюю профильную школу. Поначалу эта идея не вызвала восторга: такой школы, как сейчас, да еще и с дополнительным годом, не хотелось. Но на фоне других обещанных изменений (оценивание не будет карательным, программы разгрузят, обучение будет направлено не на зубрежку, а на применение знаний) идея 12-летки начала восприниматься иначе.
Кроме уже знакомых нам очного, заочного, экстернатного и дистанционного образования, теперь абсолютно законными будут семейное или домашнее образование (с родителями), педагогический патронаж, получение образования на рабочем месте и дуальное образование (объединение обучения в учебных заведениях и на рабочем месте). Итак, теперь образование можно будет получать не только за партой в школе.
Еще одно большое новшество: создание Национального агентства по обеспечению качества образования — НАОКО (не путать с НАОКВО, работающим в сфере высшего образования).
В НАОКО будут созданы территориальные органы — Государственная служба качества образования. Эти структуры будут заниматься лицензированием учебных заведений и проверкой их на предмет соблюдения лицензионных условий, мониторингом качества образования. Кроме того, НАОКО будет аккредитовать общественные профессиональные объединения и другие юридические лица, осуществляющие независимое оценивание качества образования и образовательной деятельности учебных заведений.
На местном уровне это будет означать, что у районных управлений образования отберут функцию контроля над качеством образования. Но они будут принимать участие в управлении государственными школами как представители основателя и будут обеспечивать их деятельность.
Закон также закладывает мостик между рынком труда и системой образования — будет создано Национальное агентство квалификаций. Эта структура, с одной стороны, будет обеспечивать прогнозирование потребностей рынка труда в специалистах разных квалификаций, координировать разработку профессиональных стандартов, сопровождать внедрение Национальной рамки квалификаций, а с другой — будет принимать участие в разработке стандартов образования.
Есть в законопроекте норма о прозрачности и информационной открытости учебных заведений. Теперь они обязаны обнародовать на своих веб-сайтах информацию о деятельности: от программ, устава и стоимости дополнительных платных услуг — и до годового отчета. ««Это очень важно, прозрачность снизит риски коррупции», — объясняет сопредседатель ГО «Родители SOS» Алена Парфенова. — Сейчас районные управления образования буквально завалены информационными запросами от родителей, которые не могут получить в школе ту или иную информацию о ее деятельности (а это важно и для отстаивания прав ребенка в определенных ситуациях)».
Несмотря на новшества, многие из тех, кто изучал текст закона, не в эйфории от него. Во-первых, потому, что неизвестно, как заработают идеи, когда их детализируют в других нормативных документах (мы уже видели пример НАОКВО, созданного согласно закону «О высшем образовании»).
Во-вторых, потому, что в проекте закона много компромиссных решений. «Такое впечатление, что сюда старались запихнуть все, чтобы удовлетворить всех», — отмечают off the record участники обсуждений.
«Этот закон надо срочно принимать, ведь с каждым днем он все пухнет и пухнет, и мы теряем здравый смысл», — сказал на заседании профильного парламентского комитета нардеп Алексей Скрипник («Самопоміч»).
«Для меня критерий эффективности любого нормативного документа — позволяет ли он радикально расширить свободу всех участников образовательного процесса, стимулирует ли он появление необходимого разнообразия, без которого система образования не может развиваться, будут ли обеспечены предпосылки для перехода от «вертикали» на «горизонталь», — подчеркивает Виктор Громовой, эксперт и шеф-редактор портала «Образовательная политика». — Потому, на мой взгляд, в закон нужно было бы заложить прорывные идеи (ликвидация совдеповской вертикали управления, демонополизация последипломного образования по принципу «деньги за учителем на профессиональное развитие», новый хозяйственный механизм, возможность отказа от традиционной классно-урочной системы и т.п.). Этот радикальный вариант закона надо было принимать «на волне», еще в 2014 г. Если же сейчас, после четырехлетней эпопеи по подготовке и обсуждению, новый закон наконец-то стал продуктом мучительных компромиссов, боюсь, что сразу после его принятия начнется другая песня: «Он не работает». А он и не сможет эффективно работать, если там закладывается сплошной компромисс. Потому что нельзя быть немножко беременной: или мы ломаем все и рождаем в муках новое образование Украины, или совершенствуем старую систему (к сожалению, совершенствование плохого лишь ухудшит положение дел)».
Приведем несколько примеров норм закона, прослывших компромиссными.
В структуре среднего образования выделяют три ступени: начальная школа (І), основная — лицей или гимназия (ІІ) и старшая — лицей (ІІІ). В связи с переходом на 12-летнюю профильную школу третья ступень получит особое значение. Поэтому надо отделить ее от других (ну хотя бы от начальной школы) и создать там все возможности для профилизации (см. «Евроремонт» в среднем образовании: школа будет 12-летней», ZN.UA от 13 февраля 2015 г.)
Конечно, такую идею не очень поддерживают престижные лицеи и гимназии, которые устраивают вступительные конкурсы в присоединенную к ним начальную школу, открывают подготовительные курсы, берут большие взносы за поступление в первый класс. Кроме того, если изменится структура школы, изменится ее кадровый состав, и это тоже пугает.
И что же видим в законе? А там эта норма сформулирована следующим образом: хочешь — отделяй начальную школу, лицей и гимназию (например, соединяй І и ІІ ступени или ІІ и ІІІ), а хочешь — оставляй, как было ( І–ІІІ ступень в одной школе). И приписка: «Лицеи функционируют, как правило, как самостоятельные юридические лица».
«Благодаря компромиссной позиции власти не надо будет «париться» над проблемой формирования сети профильных лицеев для старшеклассников как отдельного звена образования», — говорит Владимир Белый, образовательный эксперт, заместитель директора физико-технического лицея г. Херсона. — Потому что это «как правило» в отношении лицеев «как самостоятельных юридических лиц» не имеет никакой правовой силы. А миллионы украинцев так и остаются в стороне от модели образования с явными технологическими и образовательно-педагогическими преимуществами — модели, в которой профильные лицеи являются исключительно отдельными заведениями, поскольку именно так в современных условиях достигаются как высокий качественный уровень образования, так и его личностно-ориентированная направленность».
На компромисс похоже и появление нового, особого уровня образования — «специальное». Он находится между профессионально-техническим и высшим.
В него входят техникумы и колледжи І и ІІ уровня аккредитации. «Это результат компромисса в дискуссии вокруг миссии колледжей и техникумов в системе образования, которые не хотят быть отнесены к профтехобразованию, но не могут относиться и к заведениям высшего образования, — рассказывает Ирина Когут, эксперт CEDOS и член рабочей группы, работавшей над законом. — А на самом деле все это связано с попыткой сохранить особый статус и финансирование».
Для того чтобы реформы состоялись, важно, кто и как их будет воплощать на местах. Уже несколько лет в Киеве и некоторых других городах директоров школ назначают по конкурсу, а не «по блату» или по личным предпочтениям управленцев. Эта практика принципиальна для обновления школы. Общественность не просто наблюдала за такими конкурсами, но и принимала активное участие в заседании конкурсных комиссий, добиваясь, чтобы там не было ни одного чиновника. Это желание можно понять: неудовлетворенность качеством образования, махинации с родительскими средствами — все эти раны школьного образования давно требуют хирургического вмешательства. На старую систему здесь полагаться не хочется. Не хватало только законодательного нормирования такой идеи. И она появилась в проекте закона. Но теперь конкурсный отбор очень напоминает старую систему назначения директоров.
«Подход к формированию конкурсных комиссий, предложенный в проекте закона, очень портит саму идею», — говорит Алена Парфенова, соучредитель общественной организации «Родители SOS», представители которой входили в конкурсные комиссии. — Мы против того, чтобы в комиссии по назначению директора школы были представители трудового коллектива, поскольку уже неоднократно наблюдали: если на конкурс идет свой начальник, коллектив никогда не будет против. В проекте закона также предлагается, чтобы в комиссии входили представители основателя школы. На конкурсах в Киеве на такое никогда не соглашались: на самом деле это значит, что в конкурсную комиссию войдут представители районного управления образования (РУО), а они никогда не способствовали появлению в школах прогрессивных руководителей — новаторов, скорее, им нужны были винтики системы, кумовья, братья, сваты. Мы знаем, что, пока РУО при полномочиях, их влияние на конкурсную комиссию будет значительным. Так же странной кажется норма об участии в конкурсной комиссии представителей общественного объединения родителей учеников. В законе о ГО нет такого определения «ГО родителей». А в целом, чтобы создать общественную организацию, по закону достаточно двух людей. Мама и папа — вот тебе и ГО. Теоретически в школе, где 500 учеников, можно создать 250 общественных организаций (в том числе и карманных, прикормленных руководством школы). И все они могут претендовать на членство в конкурсной комиссии. К участию в работе комиссии с правом совещательного голоса могут быть привлечены представители общественных объединений. Каких именно? Организация «За спасение китов» может иметь совещательный голос в конкурсной комиссии по назначению директора школы? Получается, да. Радует, что Положение о конкурсе местные органы власти должны составлять на основании Типового положения. Думаю, это несколько исправит ситуацию»
Еще одно любопытное нововведение касается Национальной академии педагогических наук (НАПНУ). В старом законе «Об образовании» это научное учреждение упоминалось в общем перечне тех, кто занимается научным и методическим обеспечением образования. В проекте нового закона этот перечень тоже есть, но после него — специальный пункт, посвященный только НАПНУ. В нем указано, к каким ключевым вопросам и направлениям в образовании должна быть привлечена академия. Их немало: от фундаментальных и прикладных научных исследований — до консультативной поддержки органов власти; участие в проведении независимой научной экспертизы проектов программных документов, а также в разработке программ, учебников, учебных планов.
С одной стороны — в самом деле, без научного базиса развивать систему образования тяжело. С другой — такое особое положение поможет НАПНУ не только всегда быть «на коне», независимо от качества работы, но и получать хорошее финансирование.
«Я бы хотел понять, почему в закон «Об образовании» воткнули огромную статью о Национальной академии педагогических наук, которая абсолютно выпадает из текста закона», — сказал на заседании комитета Алексей Скрипник.
«Чтобы обеспечить научное основание для реформ, необязательно расписывать всю работу по этому поводу под НАПНУ», — считает Инна Совсун, экс-заместитель министра образования, вице-президент КSE.— Нужно создать возможность для привлечения различных учреждений к исследованиям и экспертизе. Тогда будет конкуренция, повышающая качество получаемых результатов. Например, если бы в условиях конкуренции экспертизы проводили хотя бы разные университеты, то это была бы совсем другая ситуация».
Кстати, о науке. По неизвестным причинам где-то потерялись и не попали в текст проекта закона «Об образовании» правки об обязательности проверки на академическую добропорядочность (в том числе — на плагиат) при назначениях на должности в университетах.
Одна из составляющих формулы «Новой украинской школы» — «справедливое финансирование, равный доступ». Едва ли не с первых дней работы над законом «Об образовании» начались дискуссии о том, следует ли вводить финансирование школ по принципу «деньги за ребенком». Это, по замыслу, должно было стимулировать здоровую конкуренцию между школами, а следовательно — качество. Однако опыт внедрения этого принципа в других странах неоднозначен (см. «Ян Герчиньски: некоторые школы уже потеряны для переведения на бюджетную основу», ZN.UA от 29 мая 2015 г.). Существует много справедливых критических замечаний в его адрес. Важно не просто распределить средства, поделив их на количество учеников, но и поддержать определенные группы (сельские школы, людей с особыми потребностями), которые нуждаются в больших финансовых вложениях. Государство обязано дать качественное образование всем, независимо от уровня благосостояния семьи.
Однако частные школы лоббировали норму, чтобы из государственного бюджета выделялось «подушное» на каждого их ученика (фактически — «деньги за ребенком»). Они мотивировали это тем, что родители их учеников — такие же налогоплательщики, как и все граждане Украины. И государство должно выделять средства на обучение таким детям так же, как оно выделяет средства на всех остальных. Ведь получается, что родители частных школ платят за образование своих детей дважды: и через свои налоги, и в кассу частной школы.
Противники этой нормы подчеркивают: никто не мешает ученикам частных школ учиться в государственной школе за средства государства. Если они отказались от этого и пошли в частную школу — это их выбор за их деньги. А государство должно вложить средства туда, где это больше всего нужно, чтобы на выходе из школы все дети имели одинаковые возможности для будущего. Например, в инклюзивное обучение или сельскую школу.
Как же этот вопрос решен в законопроекте? Принцип «деньги за ребенком» в нем не декларируется, но его элементы вводятся и для частных школ, и для поддержки инклюзивного образования.
«В проекте закона «Об образовании» видим, что существенно ничего не изменилось, школы финансируются, как и раньше, из государственного бюджета через образовательную субвенцию, — говорит Ирина Когут.— Только школы с инклюзивным обучением получат грант на обучение каждому ребенку с особыми потребностями. А частным школам смогут платить из бюджета ту же сумму на каждого ученика, которая идет на обучение одного ребенка в коммунальном заведении. Хотя я с этим не очень согласна: ведь лучше вложить средства туда, где их не хватает. Например, в сельскую школу».
Но, как бы как мы ни критиковали проект закона «Об образовании», скажем честно: ныне он — едва ли не единственная возможность открыть хоть какую-то щелочку для реформ. Доползти, дотащить через эти компромиссы и одобрямсы. Конечно, движение к реформам могло бы быть более уверенным и энергичным, а не напоминать болезненное ковыляние на костылях. Однако на волне популизма, которую мы сегодня наблюдаем, лучшего закона, наверное, не будет. Он просто не выживет.
Закон «Об образовании» — рамочный. Он даст толчок обновлению других законов, среди которых — «Об общем среднем образовании». Будем надеяться, что там компромиссов будет меньше. И что в многочисленных интервью, комментариях и статьях высоких чиновников, посвященных новому закону, будут не только красивые картинки и реклама, но и честно озвученные проблемы, риски и системные подходы к их решению.
