12 мая Верховная Рада Украины приняла и передала на подпись президенту законы №8351 «Некоторые вопросы списания задолженности за потребленный природный газ и электрическую энергию» и №8352 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (относительно вопросов налогообложения природного газа и электрической энергии)».
Озвученная в СМИ цифра предполагаемого списания с предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК) Украины задолженности в размере 24 млрд. грн. хоть и впечатляющая, однако неточная. Указанная сумма включает лишь списываемую задолженность предприятий ТЭК перед государственным бюджетом. Кроме нее, предполагается также списать задолженность между самими предприятиями ТЭК в объеме свыше 27,8 млрд. грн.
Таким образом, общая сумма всей списываемой с предприятий ТЭК задолженности составляет около 52 млрд. грн. (!). Но при этом структура такой задолженности, периоды ее возникновения и тому подобное указываются лишь в объяснительных записках, в обобщенном виде, без предметной детализации. В текстах самих законов об этом речь не идет. Это означает, что с учетом украинских реалий оценить настоящие масштабы списания задолженности в ТЭК можно будет лишь постфактум, да и то при условии, что данную информацию не утаят от общественности.
Не меньше впечатляет принятие украинским парламентом решения о масштабном списании задолженности в ТЭК по сокращенной (!) процедуре: обсуждение соответствующего законопроекта №8351 продолжалось лишь около 15 минут (!), а законопроект №8352 обсуждали еще меньше — 10 минут (!). Ну а вывод авторов указанных законопроектов о том, что они не содержат правила и процедуры, которые могут нести риски совершения коррупционных правонарушений, просто умиляет!
В целом 52 млрд. грн. за 25 минут — такими ударными темпами работает украинский парламент ради, как сказано в объяснительных записках к принятым законам, «снижения социального напряжения» в стране!
Параметры списания
Реализация закона №8351 в случае вступления его в силу (для этого принятый парламентом закон еще должен быть подписан президентом Украины и обнародован) в наибольшей степени затронет газовый сегмент украинской энергетики, ведь общая сумма списываемой задолженности за потребленный природный газ составляет 24,6 млрд. грн. по сравнению с 3,2 млрд. грн. за потребленную электроэнергию.
Поэтому для лучшего понимания этого закона следует учесть специфику функционирования газового рынка Украины: НАК «Нафтогаз Украины» импортирует в страну природный газ и продает его своей дочерней компании «Газ Украины», которая, в свою очередь, реализует природный газ облгазам. Последние поставляют его непосредственно населению (по регулируемому тарифу, то есть по цене, определяемой государством) и промышленным предприятиям (по нерегулируемым тарифам, то есть по свободным, договорным ценам). В подавляющем большинстве облгазы находятся в частной собственности, а «Нафтогаз» и «Газ Украины» принадлежат государству.
Последствием реализации указанного закона будет списание задолженности (в том числе пени, штрафных и финансовых санкций) теплокоммунэнерго и облгазов перед ДК «Газ Украины» за потребленный природный газ, не оплаченный по состоянию на 1 января 2010 года. В свою очередь, на сумму задолженности, списанной «Газом Украины» с облгазов, уменьшится задолженность самого «Газа Украины» перед «Нафтогазом». Иными словами, в газовой сфере пройдет списание задолженности преимущественно частных структур перед государственным сегментом экономики: с облгазов будет списано около 7,4 млрд. грн. их задолженности. Аналогичная ситуация и в сфере электроэнергетики: в основном с частных облэнерго предполагается списать свыше 1 млрд. грн. задолженностей.
Законом №8351 не предусмотрена процедура списания многомиллиардной задолженности. Он лишь устанавливает, что конкретный порядок должен быть определен Кабинетом министров Украины. И хотя на разработку соответствующего документа украинскому правительству дается один месяц, работу в этом направлении активно начали еще даже до вступления закона в силу — редчайший и впечатляющий пример работы на опережение со стороны исполнительной ветви власти (!).
Параллельно закон №8352 вносит изменения в Налоговый кодекс Украины, согласно которым, во-первых, операции по списанию задолженности в ТЭК выводятся из-под обложения налогом на добавленную стоимость и налогом на прибыль предприятий и, во-вторых, списывается налоговый долг «Нафтогаза» и его дочерних предприятий, а также частных облгазов и облэнерго перед государственным бюджетом Украины по состоянию на 1 января 2011 года (в том числе налоговый долг, возникший в связи с нарушением налогового, валютного и таможенного законодательства).
Отдельные нюансы списания
Во-первых, нельзя не обратить внимание на то, что предусмотренное законом №8352 погашение задолженности не распространяется на всю цепочку «снабжение—потребление» природного газа: от выплаты задолженности за потребленный газ не освобождается ни население (являющееся конечным потребителем природного газа), ни собственно сам «Нафтогаз» (закупающий импортируемый газ у российского «Газпрома»).
Принятым законом предусмотрено, что средства, которые облгазы получат от населения в счет списанной задолженности, должны быть зачислены на их отдельные текущие счета и использованы исключительно для выполнения инвестиционных программ. О каких программах идет речь, как они должны утверждаться, кто контролирует их выполнение и какая ответственность наступает за нецелевое использование полученных от населения средств — на эти вопросы закон №8351 ответа не дает. Следовательно, существует достаточно реальная перспектива того, что собранные с населения средства просто «растают» в облгазовской бездне.
Если же говорить о «Нафтогазе», то он находится — судя по его корпоративной перспективе — в сравнительно лучшей ситуации, чем население, поскольку для него предусмотрены другие, хотя и несимметричные «компенсаторы»: компании списывается ее задолженность перед государственным бюджетом Украины. Подчеркнем — в том числе и задолженность (рассроченные налоговые обязательства и налоговый долг, начисленный в связи с нарушением таможенного законодательства), возникшая вследствие возврата
12,1 млрд. кубометров газа в пользу швейцарской компании «РосУкрЭнерго». Вместе с тем безусловно, что в более широкой перспективе предложенный подход приведет к уменьшению поступлений в бюджет страны, а следовательно, и к уменьшению расходов на социальные программы.
Иными словами, реализация закона №8351 в газовой сфере позволит в основном частным облгазам получить двойную выгоду (как от списания их задолженности перед «Газом Украины», так и от продолжения получения от конечных потребителей платежей на погашение списанной задолженности). При этом финансово-экономическое положение государственных «Нафтогаза» и «Газа Украины» существенно не изменится. И все это происходит за счет украинского населения, в том числе за счет уменьшения поступлений в госбюджет.
Кроме того, при принятии этого закона проигнорирована ст. 25 Хозяйственного кодекса Украины, согласно которой органам государственной власти, регулирующим отношения в сфере хозяйствования, запрещается принимать акты или совершать действия, определяющие или ставящие в неравное положение отдельные категории субъектов хозяйствования или иным образом нарушающие правила конкуренции.
Во-вторых, важно отметить, что проголосованному депутатами и направленному на подпись президенту закону №8351 предшествовал аналогичный законопроект №8284, зарегистрированный в марте этого года (оба законопроекта подавали одни и те же субъекты законодательной инициативы из фракции Партии регионов). При этом в начальном законопроекте №8284 предусматривалось списать задолженность в ТЭК, образовавшуюся по состоянию на 31 декабря 2007 года. То есть планировалось списать непогашенную безнадежную задолженность с фактически нулевыми шансами на ее взыскание в принудительном порядке. Такой подход — списание безнадежной задолженности, по которой истекли сроки исковой давности, — выглядел намного более логичным и обоснованным, чем предусмотренное принятым законом №8351 тотальное списание с юридических лиц в том числе реальной задолженности за потребленные энергоносители, которая образовалась по состоянию на 1 января 2010 года и могла бы быть взыскана в принудительном порядке. Авторы последнего закона избегают упоминания в объяснительной записке от 19 апреля 2011-го о тех причинах, по которым в течение короткого времени (с 23 марта по 19 апреля с.г.) концепция законопроекта была изменена, и списание дополнительно распространили на задолженность, возникшую в период с декабря 1997-го по январь 2010-го.
Списание безответственности
В объяснительной записке к законопроекту №8351 сказано, что он «разработан с целью решения проблемы долгов, накопившихся между предприятиями топливно-энергетического комплекса, и улучшения финансово-экономического состояния в топливно-энергетическом секторе экономики». Примечательно, что эту же цель преследует Закон Украины «О мерах, направленных на обеспечение постоянного функционирования предприятий топливно-энергетического комплекса» (закон №2711), действующий с июля 2005 года. Однако для достижения указанной цели закон от 2005 года устанавливает иные механизмы, а именно: взаиморасчеты, частичную оплату, реструктуризацию задолженности между предприятиями ТЭК. Он предусматривает также списание задолженности, но преимущественно той, по которой истек срок исковой давности или которая возникла вследствие отсутствия соответствующего финансирования для оплаты энергоносителей из государственного и местных бюджетов минувших лет.
Наконец, закон №2711 предоставляет весомые преференции предприятиям ТЭК, принимающим участие в предусмотренных этим законом механизмах погашения задолженности: введен мораторий на принудительное взыскание любой (!) задолженности с таких предприятий (Европейский суд по правам человека эту преференцию признал не отвечающей принципу верховенства права). Почему же при всем этом в течение почти шести лет действия указанного закона ситуация с задолженностью в ТЭК не улучшилась? И почему все заканчивается банальным и масштабным списанием задолженности в десятки миллиардов гривен, которую на протяжении последних шести лет должны были бы реструктуризировать и погасить, согласно закону №2711?
С другой стороны, существуют веские основания считать, что накопление задолженности в ТЭК (которую пока предлагается списать с помощью закона №8351) возникло не из-за, как утверждается, неэффективной тарифной политики государства и низкого уровня расчетов со стороны потребителей энергоносителей, а в основном из-за злоупотребления со стороны предприятий ТЭК законом №2711 (который использовался этими предприятиями не для настоящей реструктуризации и погашения их взаимной задолженности, а как щит с целью избежать оплаты полученного газа с учетом установленного этим законом моратория на принудительное взыскание задолженности с предприятий ТЭК). Это подтверждается, в частности, тем, что сумма задолженности, замороженная на основании действия закона №2711, достигла по состоянию на январь 2011 года 13,4 млрд. грн. со стойкой тенденцией к ее увеличению (!). Примечательно, что названная сумма практически совпадает с величиной списываемой законом №8351 задолженности теплокоммунэнерго, облгазов и облэнерго перед государственными «Нафтогазом» и Энергорынком (13,3 млрд. грн.).
С учетом сказанного можно обоснованно предположить, что именно пассивная позиция причастных органов государственной власти (прежде всего Минэнергоугольпрома, не обеспечившего эффективную имплементацию закона №2711, и Верховной Рады, которая без детального анализа и расчетов ежегодно продлевала действие моратория на взыскание задолженности согласно этому закону) стимулировала злоупотребления законом от 2005 года и привела к накоплению в ТЭК огромной задолженности, от которой сейчас пытаются избавиться, банально ее списав.
Возможная причина списания
Рискнем предположить, что настоящие причины, побудившие срочно принять закон №8351, обусловлены скорее внешними факторами, чем внутренней ситуацией в ТЭК.
Как отмечено выше, введение законом №2711 моратория на принудительное взыскание задолженности с предприятий ТЭК было признано незаконным со стороны Европейского суда по правам человека в его «пилотном» решении от 15 октября 2009 года в деле «Юрий Николаевич Иванов против Украины». Европейский суд дал Украине срок до 15 июля 2011 года для «введения эффективного средства юридической защиты» с тем, чтобы нивелировать негативное влияние этого моратория на права юридических и физических лиц в Украине. С этой целью еще 28 января этого года президент Украины поручил правительству подать в парламент законопроект о завершении до 1 июля 2011 года процедуры погашения задолженности согласно закону №2711 (что, по идее, должно привести к прекращению действия моратория на взыскание задолженности).
Однако информации о выполнении этого поручения нет, несмотря на то, что срок его исполнения истек три месяца назад, а личная ответственность за выполнение поручения была возложена на премьер-министра Украины. Должна была быть очень веская причина для такого игнорирования президентского поручения. И, вероятно, причина состояла в поиске ответа на вопрос, что же делать с задолженностью в ТЭК (включая многомиллиардную задолженность облгазов и облэнерго), от выплаты которой освобождал мораторий согласно закону №2711. Судя по всему, закон №8351 и стал «простым» ответом на этот вопрос — предложено списать соответствующую задолженность фактически за счет украинского населения.
Власти осталась лишь «мелочь»: объяснить, каким же образом законы №8351 и №8352 приведут к достижению декларируемой цели — «снижению социального напряжения, возникшего из-за неэффективного регулирования деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, предприятий газо- и электроснабжения». Но для этого придется сделать несколько «открытий» на темы, может ли уменьшить социальное напряжение законодательный акт, являющийся социально несправедливым по своей сущности, и может ли преодолеть последствия неэффективного регулирования закон, направленный на прикрытие такого неэффективного регулирования.
