Уже длительное время продолжается сложное обсуждение закона о свободе мирных собраний. При этом парадокс ситуации заключается в том, что снова и снова необходимо возвращаться к вопросу, зачем нужен этот закон и почему без него будет только хуже.
Не открою тайну, если скажу, что ситуация со свободой мирных собраний в последние годы стремительно ухудшается. Резко увеличивается количество судебных запретов. Причем все чаще такие запреты распространяются не на одно событие, а на продолжительное время, территорию и неограниченный круг организаторов собраний. В 2011 г., скажем, таких запретов было по меньшей мере 203, а в 2012-м — уже 313.
Значительно возросло количество случаев привлечения организаторов мирных собраний к административной ответственности. Например, в прошлом году их было более ста.
Правоохранительные органы часто незаконно запрещают проведение мероприятий, безосновательно задерживают их организаторов и участников, ограничивают маршруты собраний, закрывают доступ к местам проведения собраний или не обеспечивают защиту митингующих от нападений.
Причины этих явлений не только в сфере политики, но и в сфере права. Попытаемся обобщить аргументы в пользу немедленного принятия закона о свободе мирных собраний.
Нет четкого правового регулирования
В Украине нет четкого правового регулирования организации и проведения мирных собраний, что приводит к многочисленным коллизиям и разногласиям.
Органы власти, суды и милиция параллельно применяют три взаимоисключающих источника регулирования этого вопроса.
Одни, представляющие меньшинство, основываются исключительно на ст. 39 Конституции Украины. Другие (по меньшей мере 50 городов Украины) пользуются сомнительными с конституционной точки зрения решениями органов местного самоуправления, подменяющими закон. Третьи вообще применяют печально известный Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. №9306-XI "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных походов и демонстраций в СССР", что также вызывает большое сомнение в конституционности.
Можно долго спорить о том, какой из этих способов регулирования правильный и конституционный, но практика показывает, что они применяются все.
В такой ситуации организатор собрания, по сути, не в силах предусмотреть, в свете какого способа регулирования будет толковаться его поведение, так что он всегда может что-то сделать неправильно.
Именно таков сейчас предмет рассмотрения в Европейском суде по правам человека в деле "Шмушкович против Украины" или "Веренцов против Украины". Вряд ли этот суд признает какой-то из способов регулирования правильным, поскольку решение данного вопроса — задача самого государства, которую оно должно выполнить лишь в форме принятия специального закона для решения коллизии.
В ситуации правовой неопределенности ни митингующие, ни представители власти не могут строить свое поведение на праве, поскольку в каждом случае не исключена возможность быть неправым. Поэтому нередко в спорах между митингующими и властью побеждает "более сильный" в конкретной ситуации. Сила определяется убеждением, количеством участников, влиятельностью организаторов, против которых лучше не выступать, или даже угрозами.
Но власть все чаще побеждает силой как последним аргументом, против которого нет никаких правовых механизмов защиты. Фактически право прекращает регулировать должным образом эту сферу. А чиновник имеет ничем не ограниченное поле для злоупотребления своими полномочиями, поскольку ограничить его действия может только право.
По сути, только новый закон может остановить этот произвол. Очевидно, у чиновника все равно будет определенное пространство для маневров, чтобы не допустить проведение нежелательного собрания. Однако закон может существенно сузить это пространство.
Власть пользуется ситуацией правовой неопределенности все чаще, особенно власть, которую явно заносит в сторону диктатуры. В такой ситуации становится очень просто не разрешить провести любое мирное собрание, и при этом никогда не удастся доказать незаконность действий власти в судебном порядке. За годы независимости я не припомню ни одного случая признания незаконными действий милиции или органов власти, направленных на ограничение мирных собраний, несмотря на неоднократные попытки это доказать.
Только закон о мирных собраниях сможет установить единые правила организации и проведения мирных собраний по всей стране, поскольку теперь в каждом населенном пункте действуют, по сути, свои, иногда уникальные, правила. Другого способа решить эту ситуацию нет.
Мирное собрание как основополагающая свобода
До сих пор власть не воспринимает мирные собрания как реализацию фундаментального права, тесно связанного со свободой выражения взглядов. Чаще она смотрит на них как на одно из массовых мероприятий, о чем, в частности, свидетельствуют данные государственной статистики.
Но такой унифицированный подход к мирным собраниям и разнообразным массовым культурным, развлекательным или коммерческим мероприятиям приводит к значительным неконституционным ограничениям мирных собраний, поскольку теряется юридическое и общественное значение собрания. Часто, например, можно услышать, что мирное собрание было ограничено вследствие обеспечения права на отдых или другого, менее значимого общественного интереса, нежели свобода мирных собраний.
Мирные собрания не просто прихоть человека. Нередко они продиктованы насущными общественными проблемами. С другой стороны, реализация свободы мирных собраний не может зависеть от воли власти и налагает определенные обязанности на нее, чего нет, когда речь идет о других массовых мероприятиях.
Свобода мирных собраний является формой реальной демократии, что способствует высказыванию разных взглядов и развитию диалога между властью и обществом. Поэтому необходимо доктринально изменить этот подход, что невозможно без принятия закона.
Тотальные судебные запреты мирных собраний
В условиях правовой неопределенности в регулировании мирных собраний судебная практика продолжительное время оставалась различной и противоречивой. Однако в последние годы обозначилась четкая тенденция пренебрежения со стороны судов Конституцией Украины и ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека.
При этом суды все чаще применяют советское законодательство или местные акты относительно мирных собраний. По результатам разных мониторингов, подав иск о запрете мирного собрания, власть выигрывает дело приблизительно в 90% случаев. Конечно, это связано со значительной потерей независимости судей после судебной реформы, однако это также является прямым следствием правовой неопределенности.
Тактика не признавать такие судебные решения или называть их неправосудными малопродуктивна. Так каждый для себя может решить, что какое-то решение суда — неправосудно, что по сути является шагом в сторону правовой анархии. Представим, что завтра милиционер или чиновник будут называть судебные решения, которые им не нравятся, неправосудными и не будут исполнять их. Такая позиция лишь приводит к новым конфликтам и не способствует решению старых.
При такой тактике митингующие сразу теряют правовые механизмы защиты, поскольку пренебрегают правом. Кроме того, они входят в конфликт с органами правопорядка. При этом те, кто призывает не признавать судебные решения, не предупреждают других о возможных отрицательных правовых последствиях. Всех ли устроят такие неправовые уличные пути решения конфликтов? Весьма маловероятно.
В такой ситуации также неправильно стремиться выводить суд за рамки отношений между организаторами мирных собраний, местным самоуправлением и органами правопорядка. А это бывает, когда, например, возникает желание установить настолько малый срок уведомления о мирном собрании, чтобы у власти не было даже возможности подать заявление о его ограничении. Однако именно суд, и только суд должен уравновешивать права и интересы.
К сожалению, ни Высший административный суд Украины, ни Конституционный Суд Украины не смогли сформировать должную судебную практику, руководствуясь верховенством права и Европейской конвенцией о защите прав человека. ВАСУ обобщил судебную практику по таким делам в начале 2012 г., однако это не привело к каким-либо положительным результатам. Ситуация по-прежнему ухудшалась, и вряд ли возможно изменить что-либо в дальнейшем. Правовая неопределенность, умноженная на зависимость судов от власти, будет продолжать делать свое дело.
Поэтому законодатель на основе принципов права должен создать надлежащую правовую основу для новой судебной практики.
Закон как ограничение власти
Естественно и понятно стремление организаторов мирных собраний избежать в большинстве случаев исполнения любых обязанностей административного характера (заблаговременного сообщения).
Однако государство должно брать на себя обязанности в отношении участников собраний, прежде всего — гарантировать их безопасность, а также защищать других людей и их имущество. Невыполнение этих обязанностей государством, к сожалению, является постоянной практикой. Это прямое нарушение свободы мирных собраний с точки зрения практики Европейского суда по правам человека по ст. 11 Европейской конвенции по правам человека.
На сегодняшний день ни один правовой акт не требует от государства осуществления этой положительной обязанности. Поэтому определить объем и способ ее выполнения может только специальный закон.
Ограничения свободы мирных собраний не могут быть своевольными или произвольными.
Свобода мирных собраний является основополагающим правом человека, но не принадлежит к абсолютным правам. Она подлежит ограничениям, однако поле для таких ограничений должно быть четко определенным. На сегодняшний день власть ограничивает эту свободу по своему усмотрению. Едва ли не в каждом селе или городе есть перечень таких ограничений. Можно спорить об их конституционности, но на практике они действуют.
Прежде всего, следует четко определить, что такие ограничения могут быть установлены только судом, а не органами местной власти. Следует предоставить не только право, но и возможность суду устанавливать в отдельных случаях ограничения для проведения мирных собраний. При этом такие ограничения должны быть исключительными, обоснованными через призму теста, применяемого Европейским судом по правам человека. Проект закона №2450 в последней редакции учитывал эту практику.
Перечень оснований для допустимых ограничений может быть сужен даже по сравнению со ст. 11 Европейской конвенции по правам человека. В частности, в подготовленной ко второму чтению версии законопроекта "О свободе мирных собраний" №2450 не предусматривалось право суда ограничивать свободу мирных собраний в интересах защиты общественной морали, что допускает Европейская конвенция по правам человека, а также прямо запрещалось много других, самых популярных способов ограничения собраний.
Например, проект закона №2450 прямо запрещает территориальные ограничения свободы мирных собраний, которые сегодня широко применяются. Органы местного самоуправления и суды часто устанавливают запрет на проведение собраний на центральных площадях городов или возле административных зданий. Таким образом ограничивается возможность донесения участниками собрания информационного сообщения тем, кому оно адресовано.
В частности, в Киеве окружной административный суд города установил двухмесячный запрет на проведение собраний возле здания Генеральной прокуратуры. Теперь родственники жертв насильнических преступлений не смогут высказать свое отношение к прокурорам, если те не проводят эффективное расследование.
Закон должен однозначно установить, что для проведения мирных собраний допустимыми являются территории, предполагающие публичный доступ.
Также проект закона запрещает ограничивать количество собраний или устанавливать запрет на мирные собрания на протяжении некоторого времени.
Можно долго рассказывать о необходимых законодательных ограничениях для действий власти, которые могут реально унять ее аппетиты в запрете мирных собраний, но установить их возможно только принятием специального закона.
Спонтанные мирные собрания и контрдемонстрации
Только специальный закон может гарантировать право на спонтанные мирные собрания, проведение которых не обусловлено ни одним предварительным сроком сообщения. Спонтанные собрания являются стихийной и немедленной реакцией людей на событие. И на сегодняшний день они находятся вне правового поля. Чаще всего организаторов таких собраний ожидают задержания и административная ответственность за непредоставление сообщения.
В Украине очень редко происходят одновременные мирные собрания, в частности контрсобрания. Свобода выражения взглядов — это весь спектр взглядов на события, происходящие в обществе. Очень часто разные группы людей по-разному реагируют на события: от одобрения до осуждения определенных действий или решений. Все они должны получить равные возможности для проведения мирных собраний, а также быть уверенными в своей безопасности.
В Украине нет определения таких мирных собраний, как и любых гарантий их проведения. Нет и должной судебной и административной практики. Изменить ситуацию будет невозможно без принятия специального закона.
Очевидно, эти аргументы за принятие закона о свободе мирных собраний следует воспринимать сквозь призму качества такого закона. В частности, он должен отвечать европейским стандартам. Но это уже вопрос содержания такого закона, о чем и следует спорить власти, политикам и общественным активистам, а не ставить под сомнение необходимость принятия самого закона.
Также важно указать, что закон о мирных собраниях должен быть принят одновременно с внесением изменений в другие законы с целью их согласования. Практика свидетельствует, что в случае отсутствия таких изменений нормы закона нередко остаются декларативными. При этом такие изменения могут годами не вноситься парламентом.
Проект закона о свободе мирных собраний, который находился на втором чтении в парламенте под №0918, прошел сложный путь трансформации от репрессивного проекта закона №2450 и фактически уже давно не имеет ничего общего с его начальной редакцией. Он значительно приблизился к европейским стандартам и явно не заслуживает каких-либо ассоциаций с репрессиями. Хотя в печати еще довольно часто распространялась неточная информация относительно него, связанная с предыдущими его нормами. Но следует хотя бы просмотреть выводы международных экспертов относительно этого законопроекта — они существенно изменились в положительную сторону.
Ошибочной является попытка оценивать качество законопроекта лишь через призму предусмотренного срока сообщения о проведении мирного собрания. Особенно когда непредоставление сообщения не является основанием для остановки мирного собрания. Для многих участников мирных собраний важна возможность не только высказать несогласие, но и получить ответ на свои требования. В частности, это актуально для распространенных публичных выступлений в защиту социальных прав.
Возможность быстро собраться часто не является самоцелью. Действительно важна свобода публично заявить свою позицию, агитировать в ее пользу и собирать приверженцев.
Свобода собраний — это не право на восстание. Оно может быть в Конституции, но свобода собраний — это свободное выражение взглядов в рамках широкой общественной дискуссии, это питательная среда демократии. Это и не шантаж своими требованиями и поведением власти и окружающих.
Настоящая свобода мирных собраний не может основываться на том, что суд не успеет установить ограничения поскольку организаторы собрания сообщили о его проведении слишком поздно. Ситуативные интересы организаторов избежать таким путем ограничений сами по себе свидетельствуют о проблемах в вопросах свободы мирных собраний. Они свидетельствуют не о попытке установить правовые цивилизованные правила, а о стремлении отстранить право от регулирования таких общественных споров.
Конечно, возникает вопрос: зачем недемократической власти европейский закон о мирных собраниях? Власть не перестала балансировать между разными векторами интересов. Ей нужны аргументы в виде положительных шагов для оправдания ограничений в политической жизни.
Положительные примеры есть — достаточно вспомнить новые законы о доступе к публичной информации, об общественных объединениях, о благотворительных организациях или о новом Уголовном процессуальном кодексе.
Однако потребность в таком балансировании постоянно уменьшается с усилением ограничения прав и свобод и снижением шансов на подписание Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом. Шанс остановить резкое ухудшение ситуации относительно мирных собраний очень скоро может быть окончательно утрачен.
Несколько дней назад по предложению оппозиции и при уже небольшом желании власти поддерживать этот закон проект закона о свободе мирных собраний №0918 был снят с рассмотрения парламента. Теперь гражданское общество вернулось на много лет назад, и в парламент нужно вносить новый проект закона о свободе мирных собраний. Однако ситуация сегодня кардинально иная, чем четыре года назад. А потребность в законе еще большая, поскольку нет никакой возможности изменить ситуацию к лучшему без его принятия.
