2014-го Верховна Рада ухвалила зміни до Бюджетного та Податкового кодексів. Зросла кількість джерел формування дохідної бази місцевих кошторисів за рахунок передачі окремих доходів із державного бюджету. А основна увага в останні роки була зосереджена на створенні об’єднаних територіальних громад (ОТГ) та їх пріоритетному фінансуванні. Механізм формування ОТГ був розроблений ще 2015 року. Вони перейшли на прямі відносини з державним бюджетом, оминаючи проміжні рівні, а відтак безпосередньо отримують із нього кошти на формування інфраструктури. Водночас об’єднаним громадам із районного рівня передавалося виконання делегованих державою повноважень: надавати соціальну допомогу, адміністративні послуги, керувати школами та дитсадками, організовувати діяльність закладів первинної медичної допомоги, культури та спорту. А відповідно й супровідні фінансові вливання з держбюджету у вигляді субвенцій на освіту, медицину, розвиток інфраструктури.
Уже 2015 року 794 старих сільських, селищних та міських рад, до складу яких входили 2015 населених пунктів, добровільно злилися в 159 територіальних громад. Спочатку найдинамічніше цей процес відбувався на Тернопільщині та Хмельниччині, де в 2015-му було створено відповідно 26 та 22 ОТГ. Вони об’єднали 673 населених пункти з 2015 об’єднаних по всій країні. У результаті на Хмельниччині ОТГ охопили 35,9% території та 22,8% населення області, на Тернопільщині — відповідно 27,7% та 21,3%. Значно відставали від них Дніпропетровська та Львівська області, де було створено по 15 таких громад, а також Полтавська, Житомирська, Чернівецька та Одеська (від 12 до 8 ОТГ). У більшості ж регіонів 2015-го об’єдналося лише по кілька громад (наприклад, по одній-дві у Київській, Сумській, Миколаївській, Херсонській, Вінницькій, Кіровоградській, Луганській, Закарпатській) або й узагалі жодна (на Харківщині). На початок 2016-го тільки в чотирьох регіонах об’єднані громади включали понад 5% мешканців і в десяти — понад 5% території.
У 2016 році темп створення об’єднаних громад пришвидшився: їхня кількість зросла зі 159 до 366, а чисельність населення більш як подвоїлася, перевищивши 3,1 млн осіб. На сьогодні вони об’єднали 1740 (близько 15%) колишніх міських, селищних та сільських рад. Змінилася й географія найактивніших у створенні ОТГ регіонів: уперед вийшли Житомирщина, Дніпропетровщина, Вінниччина, Запоріжжя. Натомість темпи об’єднання громад на Тернопільщині та Хмельниччині, що спершу лідирували, суттєво загальмувалися. Хоча наразі саме на Хмельниччині ОТГ мають найбільшу питому вагу — займають понад 43% площі області й концентрують близько третини жителів (434 тис.).
Загалом станом на квітень 2017 року створено 366 об’єднаних громад, де вже відбулися вибори до органів місцевого самоврядування, і 47, де вибори мають відбутися 30 квітня. Крім того, за інформацією Мінрегіонбуду, на фінальному етапі формування перебувають ще 102 потенційні громади. Таким чином, ідеться про понад 500 ОТГ, які вже створені або можуть бути створені найближчим часом. 14 березня 2017 року підписано закон про особливості добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів, який дозволить провести перші вибори в низці ОТГ. А також, імовірно, пришвидшить процес створення нових, адже чимало сільських і селищних рад на межі різних районів тяжіють до центрів сусідніх. У деяких випадках аналогічна ситуація спостерігається й на межі областей, однак тут потрібно вже вносити зміни до Конституції.
З погляду фінансів основна відмінність між об’єднаними громадами та старими місцевими радами (сільськими, селищними та міськими) полягає в тому, що ОТГ концентрують доходи і виконують повноваження, які раніше належали як місцевим радам, так і районам. Наприклад, до бюджету об’єднаної територіальної громади переспрямовується 60% сплаченого на її території податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) і 100% адмінзбору за реєстрацію фізичних та юридичних осіб, які до створення ОТГ надходили до скарбниці району. Інакше кажучи, за своїм статусом об’єднані територіальні громади, по суті, прирівнюються до міст обласного значення. А район відповідно повністю втрачає податкові надходження і припиняє виконувати свої повноваження на території об’єднаної громади. Крім того, як і старі (нереформовані) місцеві ради (сільські, селищні та міські), ОТГ отримують усі 100% таких податків та зборів: 1) ренти від використання природних ресурсів та надр місцевого значення; 2) акцизів із продажу на їхній території тютюнових та алкогольних виробів, нафтопродуктів; 3) єдиного податку; 4) плати за землю; 5) податку на нерухоме майно; 6) податку на прибуток комунальних підприємств; 7) плати за оренду майна; 8) транспортного податку; 9) збору за паркування транспортних засобів; 10) туристичного збору; 11) адміністративних штрафів, зборів за реєстрацію речових прав на нерухоме майно, плати за надання інших адміністративних послуг та державного мита, що належить до відповідних бюджетів за місцем вчинення дій та видачі документів. Крім того, до бюджетів ОТГ, як і старих місцевих рад, спрямується 25% екологічного податку.
Для чіткішого уявлення про обсяг відповідних надходжень до кошторисів місцевих громад варто зазначити, що у 2016 році надходження від ПДФО до місцевих бюджетів (крім обласних) становили 63,2 млрд грн, єдиного податку — 17 млрд грн, плати за землю — 23,3 млрд грн, акцизів — 11,6 млрд грн, податку на нерухоме майно — 1,4 млрд грн. Водночас частка вже створених ОТГ у загальних доходах місцевих скарбниць усе ще незначна. У 2016 бюджетному році 159 утворених до його початку об’єднаних громад отримали лише 1,7 млрд грн ПДФО, 0,45 млрд грн єдиного податку, 0,56 млрд грн плати за землю та 0,37 млрд грн акцизів.
Проблеми залишаються
Подальший процес об’єднання громад гальмується з багатьох причин. Це добре помітно як на прикладі колишніх лідерів, де темпи різко загальмували після досягнення порога в 30–40%, так і на прикладі регіонів, де й досі створено не більше ніж 5–10 об’єднаних територіальних громад, попри те що процес триває вже понад два роки.
Найперша причина — із 12 тис. старих місцевих рад майже половина були дотаційними. Самодостатні не надто хочуть ділитися коштами. Ще один фактор — прагнення місцевих керівників зберегти посади та вплив, адже, як показує досвід, навіть в офіційно дотаційних громадах використання повноважень дає можливість отримувати чималі нелегальні доходи. Не кажучи вже про те, що зайняті в сільрадах службовці, напевне, втратять роботу. Окрім того, завершення процесу формування ОТГ на території певного району означає припинення його існування, оскільки він залишається і без доходів, і без повноважень. Тож районні еліти або прагнуть створення громад на базі старих адміністративних районів, або намагаються гальмувати процес, якщо не впевнені в можливості перебрати контроль над органами місцевого самоврядування в усіх чи принаймні більшості ОТГ. Не додає мотивації для формування об’єднаних громад і приклад уже створених. В урядових реляціях усе має досить гарний вигляд: за результатами 2016‑го виявляється, що бюджети перших 159 ОТГ зросли майже всемеро порівняно з надходженнями 2015-го до бюджетів місцевих рад, які увійшли до складу ОТГ, і становили 7,1 млрд грн. Це сталося насамперед завдяки виділенню 1 млрд грн субвенцій на створення інфраструктури об’єднаних громад, а також різкому збільшенню освітніх та медичних субвенцій (які почали надходити їм безпосередньо, а не до районного бюджету, як раніше) відповідно до 1,62 та 0,85 млрд грн. Порівняно із 39 та 42 млн грн, які отримували старі місцеві ради, це, безперечно, кардинальна зміна.
Однак насправді не все так однозначно. Порівняння бюджетів об’єднаних громад і місцевих рад, які існували на відповідній території до об’єднання, некоректне. Адже новостворені громади перебрали на себе й частину доходів та функцій, які раніше належали району. Таким чином, в ОТГ зросли не так видатки на освіту й медицину, як можливість здійснювати їх на місцевому, базовому рівні.
Зі 159 ОТГ України, які об’єдналися до початку 2016 бюджетного року, більшість виявилися дотаційними (125 громад). Середній рівень дотаційності ОТГ у різних регіонах країни суттєво різниться. Наприклад, на Івано-Франківщині він становить 42%, у Львівській області — 31%, у Чернівецькій — 28%, на Тернопільщині — 21%. Водночас на Хмельниччині та Житомирщині — 13%, на Дніпропетровщині, Черкащині та Одещині — 8–9%, на Запоріжжі та Вінниччині — 5–6%, а на Полтавщині та Чернігівщині — взагалі лише 2–4%. Проте й він не демонструє всієї різноманітності стану окремих об’єднаних громад. Навіть у межах одного регіону часто співіснують громади, де дотації держави покривають до половини власних (без делегованих державою) повноважень ОТГ, і громади, які є донорами державного бюджету.
В урядових реляціях та навіть ЗМІ увага зосереджується на окремих «історіях успіху». І це було б цілком виправдано, якби йшлося про наслідки управлінських зусиль керівництва тих чи інших громад. Однак насправді про це не йдеться бодай тому, що не було достатньо часу. Натомість у більшості нинішніх «історій успіху» тих чи інших рекламованих об’єднаних територіальних громад є свої об’єктивні «секрети», що не мають жодного стосунку до ефективності їхньої діяльності. Наприклад, успадковані ще з радянських часів чи, рідше, збудовані в останні десятиліття промислові, енергетичні чи транспортні підприємства. Або інфраструктура ключових транспортних магістралей, які проходять їхньою територією (АЗС, готелі, заклади харчування тощо).
Приміром, на Тернопільщині із двадцяти шести об’єднаних громад лише чотири не потребували дотацій із державного бюджету (Байковецька, Заводська, Гусятинська та Васильковецька). І кожна з них мала свій «секрет». Так, найзаможніша Байковецька безпосередньо прилягає до обласного центру, Заводська має на своїй території великий цукровий завод, Гусятинська створена на основі колишнього райцентру, має промислові підприємства, центральну районну лікарню та досить великий туристичний потенціал. А відповідно й значні надходження ПДФО. На Дніпропетровщині з п’ятнадцяти ОТГ, щодо яких є звітність за 2016 рік, у чотирьох власні доходи істотно перевищували видатки. Слобожанська є околицею Дніпропетровська, Зеленодольська має на своїй території одну з найбільших в Україні Криворізьку ТЕС, Вербківська та Богданівська прилягають до Павлограда, а їхня економіка пов’язана з видобутком кам’яного вугілля та значними нарахуваннями ПДФО на заробітну плату.
Таким чином, переваги від формування ОТГ виявилися вкрай нерівномірними: виграли окремі громади, великі підприємства-роботодавці яких раніше значною мірою наповнювали районні бюджети податком на доходи фізичних осіб. Вилучення цих коштів із районних бюджетів загострює проблему дефіциту останніх, а також інших уже створених або потенційних ОТГ на території відповідних районів. Адже всі ОТГ незалежно від того, чи успадкували вони від районів основні джерела доходів, мусять перебрати на себе фінансування тих статей видатків, які раніше покривалися з районних бюджетів: дитячі садки, заклади культури, застарілу транспортну інфраструктуру тощо. Врешті, створення ОТГ загострює проблему місця сплати ПДФО: за місцем роботи чи за місцем проживання. Адже на низці підприємств, розміщених в «успішних» громадах, працює чимало мешканців сусідніх, дотаційних. А бюджетоутворюючий податок із їхніх доходів платиться не там, де їм надаються послуги.
Тому чи не найзначущішим результатом створення ОТГ на цьому етапі може стати хіба що зміна свідомості місцевого керівництва та населення об’єднаних громад, якої вимагає перехід від пасивного очікування змін чи покращень згори до активного розвитку власних громад. Однак стартові умови в низці випадків аж надто різняться.
Субвенції з держбюджету для новостворених ОТГ частково вирішать цю проблему лише на початковому етапі. Зокрема, 2016 року, за даними звітності Мінрегіонбуду, майже дві третини всіх видатків розвитку (1,2 із 1,9 млрд грн) 159 ОТГ, створених до початку відповідного бюджетного періоду, профінансували коштом субвенцій із держбюджету. Однак у середньо- і довгостроковій перспективі це не змінить кричущих фінансових диспропорцій у власних можливостях об’єднаних громад. Так, попри більш як двократне зростання кількості ОТГ у 2016-му порівняно з 2015-м, цього року з держбюджету на розвиток інфраструктури очікується лише 1,5 млрд грн надходжень проти 1 млрд грн у 2016-му. Це свідчить про те, що фінансові вливання з держбюджету на демонстрацію переваг ОТГ поступово зменшуються.
Розміри об’єднаних громад також надто різняться. Найменша за чисельністю населення Макіївська ОТГ Чернігівської області (1,6 тис. жителів), найбільша — Лиманська ОТГ Донецької (44,2 тис.). Тож не дивно, що за таких строкатих параметрів не спрацював один із ключових аргументів створення об’єднаних територіальних громад — зменшення до розумних масштабів витрат на персонал органів управління (див. «Не всюди досягнута мета»). Утримувати повні середні школи чи медичні заклади в громадах із населенням менш як 5–6 тис. із часом буде надзвичайно складно. Наприклад, у Смирновській ОТГ Запорізької області, яка має 3,8 тис. жителів, налічується лише 320 дітей шкільного віку, що замало для функціонування навіть однієї нормальної школи. Натомість їх у громаді чотири, зокрема дві початкові та одна дев’ятирічка.
Карти областей, де процес створення ОТГ просунувся найбільше, нині радше нагадують про добу феодальної роздробленості з низкою громад хитромудрої форми. Вимальовується картина хаотичного об’єднання на основі амбіцій місцевих еліт або антипатій мешканців одних населених пунктів до інших. Одні громади займають до половини колишніх районів, тоді як інші — тільки одну-дві старі сільські чи селищні ради. Чимало з них украй видовжені територіально, відстань до найвіддаленіших населених пунктів в одній громаді може сягати 25–30 км і більше, при цьому населені пункти, що містяться лише за 5–10 км по інший бік від центру, можуть входити до складу іншої ОТГ. За таких умов початкова мета реформи навряд чи буде досягнута. Ані про створення фінансово спроможних громад, ані про наближення необхідних базових послуг до споживачів у більшості випадків не йдеться. Коли старі районні структури припинять своє існування, а малі громади виявляться вкрай віддаленими від центрів інфраструктури укрупнених нових районів, недоліки такого хаотичного формування дадуться взнаки повною мірою. Це ускладнюватиме комунікацію мешканців із центром, зокрема відвідування медичних закладів, а в перспективі й відвідування опорних шкіл дітьми з невеликих сіл. Щоб отримати якісні послуги, доведеться їздити або до більших центрів сусідніх громад, або дуже далеко до центрів нових укрупнених районів. Тож безгрошів’я та недофінансування інфраструктури в низці менш успішних громад, яких за збереження нинішніх тенденцій виявиться більшість, здатні цілковито дискредитувати в очах їхніх мешканців саму ідею децентралізації.
