Ведущие европейские эксперты признали новый Уголовный процессуальный кодекс Украины (УПК) отвечающим лучшим зарубежным аналогам и международным стандартам в сфере защиты прав человека. Это привело к гуманизации уголовно-правовой сферы: с одной стороны, уменьшилось количество лиц, содержащихся в СИЗО, случаев задержаний и обысков, с другой — расширилось применение домашнего ареста и других альтернативных предупредительных мер, чаще заключаются соглашения о примирении.
За первые пять месяцев 2013 г. (по сравнению с соответствующими данными за 2012 г.) количество взятых под стражу лиц уменьшилось на 40%, количество ходатайств о взятии под стражу — на 45%, количество обысков — на 30%.
Почему же стороны уголовного процесса в своих проблемах винят новый УПК, а не другие факторы?
Ограничение защиты
Проблемы стороны защиты (подозреваемых, обвиняемых) связаны, прежде всего, со злоупотреблениями со стороны представителей обвинения, в том числе невыполнением четких требований закона. Ограничения стороны защиты проявляются преимущественно в следующем.
1. Отказ от стадии возбуждения уголовного дела
Раньше постановление следователя о возбуждении уголовного дела могло быть обжаловано в суде, и это было гарантией защиты прав человека от необоснованного уголовного преследования. Но с целью защиты интересов пострадавших новый УПК отменил эту процедуру и предусмотрел автоматическое начало расследования — с момента подачи заявления о преступлении. Однако следователи налоговой милиции начали вносить информацию об уголовном правонарушении в Единый реестр досудебных расследований по каждому факту доначисления суммы налогов или сборов. Такие действия осуществляются по инициативе следователей независимо от факта обжалования/необжалования в административном суде решения о соответствующем доначислении налогов. Это не отвечает положениям ч. 1 ст. 214 УПК, требующим от следователей вносить информацию в реестр только после выявления обстоятельств, "которые могут свидетельствовать о совершении уголовного правонарушения". Такая негативная практика уже заставила органы власти запланировать подготовку изменений в законодательство. Они предусматривают прямой запрет начала уголовного производства в случае обжалования решения о доначислении сумм налогов в административном или судебном порядке (п. 103 Национального плана действий на 2013 г. относительно внедрения Программы экономических реформ на 2010—2014 гг.).
2. Несообщение адвокатам о фактах задержания лиц
С 1 января 2013 г. в Украине начала функционировать система бесплатной правовой помощи по модели — 24 часа в сутки (365 дней в год). Согласно новому регулированию органы правопорядка обязаны сообщать в региональные центры правовой помощи о каждом административном или уголовном процессуальном задержании. Но уже выявлены десятки ситуаций, когда на веб-сайтах областных управлений внутренних дел сообщается о задержании "коррупционера", "наркоделка" и т.д., а центр правовой помощи об этом факте не проинформирован. Непонятной остается логика таких нарушений, ведь доказательства, полученные в ходе задержания подозреваемого без его защитника, признаются недопустимыми и не могут в дальнейшем использоваться в производстве.
3. Злоупотребление механизмом доступа (изъятия) к вещам или документам
Доступ следователей налоговой милиции к вещам и документам осуществляется в каждом производстве в среднем дважды (13 тыс. разрешений на 6500 производств). Речь может идти обо всех финансовых документах или заключенных договорах предприятия за определенный год и т.д. При этом документы изымают у юридического лица, а вероятным подозреваемым может быть только физическое лицо — руководитель или бухгалтер этого предприятия. Последнему же официально не сообщают о подозрении, чтобы не начали истекать сроки расследования.
Это отрицательно сказывается на отношениях государства с налогоплательщиками, ощущается диссонанс при сравнении этой статистики и планов Миндоходов сократить на четверть количество проверок. При этом другие органы расследования не слишком злоупотребляют этой мерой: следователи СБУ получают в среднем разрешения относительно одного доступа на два производства, которые они ведут; прокуратура — относительно одного доступа на шесть производств, а следователи органов внутренних дел — относительно одного доступа на 12 производств.
4. Получение информации от лиц на основании запросов о предоставлении сведений
Следователи считают: поскольку речь идет не о вещах или документах, а об определенной информации из этих документов, то постановление следственного судьи для этих действий не нужно. Однако кодекс не содержит обязанности лиц предоставлять любую информацию представителям обвинения другим способом, кроме как во время допроса или на основании санкции суда.
5. Злоупотребление моментом сообщения лицу о подозрении
В новой структуре уголовного процесса эта стадия приобретает важное значение — с нее начинается отсчет сроков расследования (а они существенным образом сократились). Также фактически и юридически появляется сторона защиты, которая может собирать оправдательные доказательства. Но следователи на практике во многих случаях начинают производство, собирают необходимые сведения, а сообщают о подозрении уже под конец производства — перед направлением дела в суд. Таким образом, наблюдается ограничение права на подготовку защиты, поскольку у стороны защиты намного меньше времени для формирования своей позиции.
Проблемы стороны обвинения
Следователи и прокуроры, в свою очередь, среди основных проблем работы по новому УПК называют следующие.
1. Кодекс парализовал сбор информации о преступлениях и причастных к этому лицах
В самом деле, подавляющее большинство действий относительно ограничения прав человека теперь может осуществляться только после получения разрешения (постановления) следственного судьи. Но такой порядок отвечает европейским стандартам и гарантирует большую степень защиты для граждан от противоправных вмешательств органов власти.
Однако в судах, особенно апелляционных, навстречу следователям и прокурорам не пошли, а для своего удобства определили графики работы следственных судей. Эти графики не учитывают того факта, что преступники (в отличие от судей) не знают отдыха, выходных или праздничных дней. Известны примеры, когда следственные судьи апелляционных судов принимают ходатайство только три раза в неделю в течение трех часов. Но ведь за разрешениями к ним приезжают следователи, прокуроры из всей области за 100 и даже за 200 километров!
Неединичны случаи, когда ходатайство стороны обвинения, которое следует рассмотреть за 24 часа, не решалось в течение нескольких дней. За это время все следы преступления были потеряны, а потенциальные подозреваемые исчезли. В таких условиях повсеместно не соблюдается четкое требование закона о шестичасовом сроке рассмотрения ходатайства о проведении негласного следственного действия (слежки, прослушивания и т.д.).
Что мешает установить в судах дежурство судей, в том числе телефонное дежурство на дому? Вопрос без ответа.
С другой стороны, у представителей органов правопорядка по новому УПК есть достаточно возможностей для раскрытия преступлений даже без обращения за разрешением к следственным судьям. Конечно, это требует изменения тактики расследования, но так работают органы расследования во всем цивилизованном мире. Чтобы не быть голословным, приведу перечень этих полномочий:
— задерживать на срок не более 24 часов лицо, которое застали на месте совершения преступления;
— временно изымать имущество подозреваемого;
— требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления вещи, документы, сведения;
— подвергать допросу лицо;
— предъявлять для опознания лиц, вещи, трупы;
— проникать в жилье или другое владение по добровольному согласию лица или в неотложных случаях, связанных со спасением жизни людей или имущества, преследовать подозреваемое лицо;
— осматривать местность, помещение, документ или вещь, труп;
— проводить следственный эксперимент;
— освидетельствовать лицо (для выявления следов преступления на теле или особых примет);
— проводить экспертизу;
— разыскивать подозреваемого;
— осуществлять контролируемую поставку, контролируемую и оперативную закупку, специальный следственный эксперимент, имитировать обстановку преступления;
— выполнять специальную задачу по раскрытию организованной преступной группы;
— использовать конфиденциальное сотрудничество.
А еще есть возможности, предусмотренные Законом об оперативно-розыскной деятельности.
2. Существенным образом увеличилась нагрузка на следователей
Цифры отличаются в зависимости от региона страны, но ежемесячная загруженность в целом выросла от нескольких десятков до сотни уголовных производств. В действительности это произошло с учетом таких факторов как: переход к автоматизированному началу уголовного производства (с момента подачи заявления о преступлении), изменение отношений между следственными и оперативными сотрудниками и, в определенной степени, ненадлежащее выполнение полномочий прокурорами.
Раньше весь массив заявлений о преступлениях распылялся между личным составом следователей и оперативными подразделениями МВД. С целью защиты интересов пострадавших новым УПК введена процедура расследования дел с момента подачи соответствующего заявления, а все процессуальные решения оформляются уже только следователями. Оперативные сотрудники, в свою очередь, работают только на основании поручения следователя.
Самым логичным шагом должно было стать предоставление полномочий следователей значительному количеству оперативников, в том числе относительно доступа в Единый реестр досудебных расследований. Увеличивать штат милиции за счет нового набора сотрудников недопустимо, ведь в Украине и так количество милиционеров в три раза превышает стандарты ООН (780 милиционеров на 100 тыс. населения против 222 полицейских по мировым стандартам).
Прокуроры: возглавляют расследование или "плетутся в хвосте"?
Почти неизменное количество следователей вынуждены сегодня работать с Единым реестром, принимать процессуальные решения, самостоятельно проводить следственные действия, оформлять поручения для оперативных подразделений и обеспечивать процессуальное общение со следственными судьями.
Последнюю задачу, по логике, должны выполнять только прокуроры. Именно в этом заключается новшество кодекса относительно процессуального руководства расследованием со стороны прокурора. Но прокуроры поняли положение нового УПК так, будто процессуальное руководство следствием ничем не отличается от административного руководства. Поэтому значительную часть рабочего дня следователь тратит на ожидание в прокуратуре подписания подготовленного ходатайства, а затем — подачу согласованного документа в суд и участие в его рассмотрении следственным судьей. Осуществление же основной своей деятельности — проведение следственных действий — превратилось для следователей в нечто второстепенное.
Очевидно, необходимо провести разделение труда действующих лиц на стороне обвинения. Здесь не может быть руководителя и подчиненного. Прокурор не выше следователя — просто у них разные функции. Отношения между ними должны строиться на основе сотрудничества, и каждый должен выполнять присущую только ему работу: следователь — проводить следственные действия, прокурор — общаться с судом, следственным судьей. Так же нет главного и второстепенного субъекта на стороне защиты — в отношениях между подозреваемым и защитником.
У прокуратуры есть свои объяснения — нагрузка на прокуроров также возросла. В случае с прокуратурой увеличение количества прокуроров тоже не может быть выходом из ситуации. В Украине количество прокуроров в 2,5 раза превышает среднеевропейские показатели (25 прокуроров на 100 тыс. населения против 10 обвинителей на 100 тыс. жителей в Европе).
Единым логическим шагом должен стать отказ прокуратуры от исполнения полномочий в неуголовной сфере. Главной ее задачей следует признать уголовное преследование и поддержание государственного обвинения в суде.
Мы это уже проходили — и забыли, а немцы начали — и оставили
Судебная реформа 1864 г. заставила прокуратуру отказаться от других полномочий, даже закрепленных за ней в законодательных актах. Министр юстиции Российской империи в своем приказе №10569 от 27 ноября 1865 г. указывал: "Обвинительная деятельность прокуроров, которая станет главным предметом их деятельности, заберет у них столько времени, что потом не будет возможности исполнять другие обязанности, которые лежат на лицах прокурорского надзора относительно надзора за правильным движением и решением дел в административных учреждениях… Необходимо им дать средства и возможности добросовестно исполнять свои обязанности по выявлению и преследованию преступлений и защиты прав… а это может быть достигнуто только освобождением прокуроров от другой деятельности".
То есть уже в середине ХІХ в. руководители государства понимали важность ограничения полномочий и сферы деятельности прокуратуры. А способны ли нынешние руководители через 150 лет провести аналогичные реформы? Без решения этого вопроса эффективность стороны обвинения и в дальнейшем будет оставаться на неудовлетворительном уровне.
У автора была возможность лично убедиться в действенности принципа сотрудничества при расследовании преступлений на примере Германии. Украинская модель взаимоотношений прокурора и следователя заимствована именно у немцев. Количество прокуроров в ФРГ составляет только пять на 100 тыс. населения. В федеральной земле Баварии с населением 12,5 млн чел. созданы только 22 местные службы государственного представительства (Staatsanwahltschaft — аналог прокуратуры). Довольно часто расстояние между участковым подразделением полиции и ближайшей службой государственного представительства составляет сотню километров. Это сознательно сделано для минимизации коррупционных связей между руководителями полиции, прокуратуры и судьями. Но руководство расследованием осуществляется результативно благодаря отсутствию формализма и активному использованию современных средств связи — телефона, факса, Интернета и т.п. Такая форма работы дает возможность каждому немецкому государственному представителю (прокурору) ежегодно заканчивать от 1100 до 1400 уголовных производств. При этом сотрудники не должны работать по ночам, и система не находится на грани коллапса.
Если бы в Германии попробовали позаимствовать украинский опыт "взаимодействия" следователей и прокуроров (необходимость визировать каждый документ и т.п.), то на второй-третий месяц их система уголовной юстиции перестала бы функционировать.
Если бы проблемы взаимодействия прокуратуры и милиции в реалиях нового УПК касались только этих структур, можно было бы закрыть на это глаза и надеяться, что когда-то они придут к согласию. Но от них зависит степень защищенности от противоправных посягательств общества в целом и каждого человека в частности. Новый кодекс создает все возможности для отказа от противостояния между субъектами обвинения и перехода к реальному сотрудничеству.
