10 января на заседании Комитета Верховной Рады по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности народные депутаты и руководители ключевых министерств и ведомств обсудили ряд законопроектов и предложений, касающихся коренного реформирования правоохранительных органов. В наибольшей степени они касаются Министерства внутренних дел, Государственной пограничной службы и Генеральной прокуратуры Украины. Содержание предложенных новаций произвело настоящий фурор в СМИ, и некоторые из них, не разобравшись в ситуации, даже поспешили сообщить о том, что из структуры МВД исключаются государственные департаменты, районные и линейные отделы и подразделения судебной милиции.
Причина путаницы, возникшей в головах репортеров, объясняется легко. Еще в последних числах декабря, отвечая на официальный запрос нашей газеты, Управление документального обеспечения МВД сообщало, что разработанный проект Концепции реформирования органов внутренних дел остается неутвержденным и лишенным юридического статуса, т. е. повисшим в воздухе, а изменение названия «милиция» на «полиция» не стоит на повестке дня. И вот спустя две недели руководство МВД сообщает, что ведомство планирует создание Национальной полиции, причем не в качестве структурного подразделения ведомства, а в форме центрального органа исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабмином через министра внутренних дел. И таких центральных органов замышляется создать целых пять.
В том, что из себя на самом деле представляют реформаторские инициативы, разбиралась «Судебно-юридическая газета».
Предложенный КМУ законопроект содержит ряд косметических поправок к 4 ключевым законам, касающимся деятельности МВД:
«О милиции»;
«Об оперативно-розыскной деятельности»;
«Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»;
«Об общей структуре и численности Министерства внутренних дел».
«Закон о парикмахерских»
Что касается первого из них, законопроекта №1203 от 8 января 2013 г. «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно деятельности Министерства внутренних дел Украины», то он посвящен сугубо социально-бытовым вопросам. Автору данной инициативы, например, не понравилась формулировка ч. 14 ст. 5 Закона «О милиции», которая гласит, что в помещениях органов милиции запрещается деятельность субъектов хозяйствования, за исключением оказания услуг питания работникам органов внутренних дел. В пояснительной записке он указал, что такая норма лишает работников милиции возможности получать по месту работы услуги пошива и ремонта форменной одежды либо парикмахера. В качестве альтернативы предложена следующая формулировка: в помещениях органов милиции разрешается деятельность только предприятий, принадлежащих к сфере управления МВД, по оказанию услуг питания и других социально-бытовых услуг работникам таких органов, а также услуг по ремонту средств связи и телекоммуникаций.
На первый взгляд, звучит неплохо, но может оказаться, что «хотели как лучше, а получилось как всегда». Если изложить разницу между этими двумя положениями, выйдет приблизительно так: если раньше в стенах райотдела могла работать коммерческая фирма любой формы собственности при условии, что она занимается только общественным питанием, то теперь в стенах того же райотдела коммерческая фирма может заниматься любой другой коммерцией, но при условии, что она состоит в структуре МВД, а ее работники являются штатными сотрудниками ведомства.
Вопрос о питании для милиции далеко не праздный. Дело в том, что в большинстве райотделов имеются ИВС, в которых постоянно находятся заключенные под стражу люди. И если работники милиции могут сходить пообедать домой, то арестантов ежедневно нужно кормить горячими супами или борщами. Каждый начальник райотдела решает этот вопрос по-своему: один заказывает из ресторана готовые недорогие блюда, другой вводит должность штатного повара, а третий оборудует в одном из помещений райотдела нечто вроде филиала ресторана. Его сотрудники, например, состоят в штате предприятия частной формы собственности, но работают в милиции и кормят не только заключенных, но и милиционеров. В данном случае предложенные правительством поправки к Закону «О милиции» могут сковывать мелочной регламентацией разумную инициативу местных милицейских начальников в поисках оптимального варианта.
Что же касается предоставления парикмахерских услуг, то этот вопрос до сих пор успешно решался и без привлечения парламента. Содержать парикмахера в стенах какого-нибудь органа или подразделения милиции стоит лишь в том случае, когда его личный состав насчитывает не менее 1 тыс. человек. Загрузить работой человека с такой профессией может, например, полк или училище милиции. Одним словом, это не та тема, на которую следовало растрачивать мощный интеллект законотворческих подразделений МВД, а сам законопроект рискует получить насмешливое прозвище «закона о парикмахерских».
Чтобы решить проблему, нужно ее создать
Весьма забавными могут показаться тесно связанные между собой изменения в законы «Об оперативно-розыскной деятельности» и «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью». Этот момент требует дополнительных пояснений. Дело в том, что оперативно-розыскные мероприятия, как известно, проводятся двумя способами: «от преступления» и «от преступника».
Первый можно охарактеризовать таким примером: поступило сообщение потерпевшего о квартирной краже, и нужно определить преступника из круга подозреваемых. Второй – это когда поступает агентурное сообщение о том, что какой-то человек зарабатывает на жизнь ничем иным, как квартирными кражами, и нужно поймать его со всеми доказательствами хотя бы на одной из них. Другими словами, в первом случае известно преступление, но неизвестен преступник, а во втором – известен преступник, но неизвестно преступление.
С 20 ноября 2012 г. вся оперативно-розыскная деятельность, ведущаяся способом «от преступления», регулируется новым Уголовным процессуальным кодексом и относится к компетенции института следственных судей. А все, что касается способа «от преступника», по-прежнему находится в ведении Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – об ОРД). Спецподразделения МВД по борьбе с организованной преступностью изначально созданы для работы способом «от преступника», а потому их сотрудники чаще пользуются именно законом об ОРД.
В ст. 9 этого закона «Гарантии законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» указано, что при наличии оснований для ее проведения заводится оперативно-розыскное дело, причем постановление об этом подлежит утверждению начальником органа внутренних дел. Т. е. если инициатором выступает сотрудник ГУБОП, постановление утверждает министр или его первый зам, а если УБОП – начальник областного УМВД или его первый заместитель. Поскольку в работе специальных подразделений БОП большое значение имеет незамедлительное заведение таких дел, согласно Закону «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью», начальник ГУБОП одновременно является первым заместителем министра, а начальник УБОП – первым заместителем начальника УМВД области.
И вот, согласно законопроекту от 8.01.2013, эту норму из упомянутого закона предложено исключить: начальник подразделения БОП больше не будет одновременно и первым заместителем начальника органа внутренних дел. Но чтобы не допускать промедления в заведении оперативно-розыскных дел, в упомянутую выше ст. 9 закона об ОРД вносится поправка о том, что постановление о заведении такого дела подлежит утверждению начальником спецподразделения по борьбе с организованной преступностью органа внутренних дел.
Возникает логичный вопрос: зачем создавать проблему, чтобы потом ее решать? Зачем понижать статус начальника УБОП, чтобы потом наделять его дополнительными полномочиями? Напомним, что практика, когда начальник УБОП является первым заместителем начальника УМВД, существует с 1993 г., и отступление от нее в отечественной истории наблюдалось всего раз: в 2005 г. в пылу реформаторского задора она была нарушена тогдашним министром внутренних дел Юрием Луценко, но уже через год им же и восстановлена. Кому понадобилось снова наступать на грабли? Может, в нашей стране покончено с организованной преступностью? Или ее угроза больше не представляет опасности для общества? К сожалению, внятного объяснения необходимости этой новации в пояснительной записке к законопроекту не содержится.
Дискуссии могут быть жаркими
Изменения в Закон «Об общей структуре и численности Министерства внутренних дел» тесно связаны с созданием Государственной миграционной службы Украины, штатная численность которой определена в пределах 5332 сотрудников. Причем только 177 из них перешли туда из ликвидированного Государственного комитета Украины по делам национальностей и религий, а основной костяк составили выходцы из МВД, освободившиеся места которых в их прежнем ведомстве, естественно, подлежат сокращению.
Напомним, что Государственная миграционная служба является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом министров через министра внутренних дел. Согласно плану Сергея Черных, это «первая ласточка» в числе прочих учреждений подобной категории, ибо наряду с нею предполагается создать еще 4 таких органа. Среди них:
национальная полиция;
администрация Государственной пограничной службы;
силы внутреннего правопорядка;
государственное бюро расследований.
Национальная полиция, судя по всему, будет сформирована на базе милиции и включит в себя подразделения криминальной полиции, полиции общественной безопасности, судебную, транспортную, специальную и пр. виды полиции, аналог названий которых можно найти в ныне действующем законе «О милиции».
Под силами внутреннего правопорядка понимаются Внутренние войска.
Что касается администрации Государственной пограничной службы Украины, то это уже «вторая ласточка», ибо, согласно указу Президента Украины от 24.12.2012 «О некоторых мерах по оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», ее деятельность направляется и координируется правительством через МВД.
Государственное бюро расследований – это, по всей вероятности, именно тот орган, создание которого предусмотрено недавно принятым УПК и который должен будет перебрать на себя функции следственных подразделений органов прокуратуры. Предложение о включении этой структуры в орбиту МВД может вызвать в обществе наиболее жаркие дискуссии.
Вообще статус центрального органа исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется правительством через соответствующих министров, представляет собой определенную новацию в государственном строительстве Украины. Она существует с 17 марта 2011 г., когда и был принят соответствующий закон. Судить об эффективности этого института пока рано. Во-первых, он существует непродолжительное время, и большинство таких органов еще находятся в стадии формирования. Во-вторых, наша страна переживает уникальный в своей истории период, когда между главой государства, правительством и парламентским большинством наблюдается редкое единодушие. По этой причине между руководителями таких органов и их министрами-кураторами налажено полное взаимопонимание. Но ведь хороший закон всегда должен предусматривать вероятность и худшего варианта…
Возьмем, например, Государственную миграционную службу (ГМС), в число задач которой входит противодействие нелегальной миграции. Само слово «противодействие» подразумевает применение силовых мер воздействия на лиц, которые нарушают закон и упорно не желают добровольно прекратить его нарушение. Однако в составе ГМС нет силовых структур. Этот момент не был упущен из виду, и для проведения силовых операций в составе МВД создано подразделение милиции миграционного контроля в составе 1500 «штыков», которое функционально подчинено ГМС.
На первый взгляд, все логично. Если в какой-нибудь пограничной области районному подразделению ГМС нужно провести мероприятия по выявлению нелегальных мигрантов среди жителей, оно привлекает силы милиции. И наоборот, если райотделу милиции нужно провести мероприятия по выявлению преступников в среде нелегальных мигрантов, он привлекает интеллектуальные возможности ГМС. Но это, опять же, если между руководителями ведомств и низовых подразделений существует полное взаимопонимание.
А если нет? Если милиция обратится за помощью к ГМС, а там ответят, что у них есть более важные задачи? Когда подразделения паспортно-миграционной службы находились в структуре МВД, подобные разногласия разрешались на уровне начальника райотдела. Теперь такие конфликты будут решаться на уровне премьер-министра, ибо руководитель органа внутренних дел не имеет полномочий ни объявить выговор руководителю подразделения ГМС, ни лишить его месячной премии, ни отстранить от должности.
Мы назвали только некоторые возможные негативные последствия принятия предложенных законопроектов, а для качественной доработки этих документов необходим детальный их анализ как со стороны специалистов юридической службы парламента, так и со стороны депутатов профильных комитетов.
Закон о прокуратуре откорректируют?
Один из практиков – народный депутат Украины Виталий Ярема, который в прошлом возглавлял ГУМВД Украины в Киеве, внес на рассмотрение Верховной Рады законопроект «О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины, касающимся функций прокуратуры». По его мнению, он будет способствовать устранению коллизий в законодательстве, возникших вот по какой причине. Как известно, 1 декабря 2012 г. вступили в силу изменения к Закону «О прокуратуре», согласно которым из 3 актов прокурорского реагирования остался 1 – представление. Прокурорский протест и предписание исключены из норм закона, ибо законодатель в одном акте реагирования частично объединил функции всех трех.
Однако за изменениями закона «О прокуратуре» не последовали соответствующие изменения в других законах Украины, в которых есть нормы, касающиеся общего прокурорского надзора. Среди них, в частности, КЗОТ, законы «О внутренних войсках МВД», «О разведывательных органах Украины», «О Военной службе правопорядка в Вооруженных силах Украины», «О борьбе с терроризмом» и др. По мнению автора законопроекта, через опосредованные нормы прокуратура наделяется функциями, а прокуроры – полномочиями, которые не основываются на функциях прокуратуры, определенных ст. 121 Конституции Украины. Это противоречит даже Закону «О прокуратуре», согласно которому на этот орган не могут возлагаться функции, не предусмотренные Конституцией и названным выше законом.
Комментарии
Сергей Черных, первый заместитель Министра внутренних дел:
– Планируется создание правоохранительного многопрофильного интегрированного гражданского Министерства внутренних дел с включением в его систему функций, характерных для европейских стран. Многопрофильность, демилитаризация и разумная децентрализация управления должны стать основными признаками обновленного министерства. Запланированная структура министерства позволит, во-первых, разграничить функции и полномочия политического руководства правоохранительными органами и профессионального управления ими, во-вторых, создать министерство гражданского типа, сосредоточить его функции на формировании государственной политики, устранить дублирование функций с другими правоохранительными органами, в частности, в сфере борьбы с экономической преступностью.
Анатолий Прышко, заместитель Генерального прокурора Украины:
– В условиях, когда осуществляется реформирование всех правоохранительных органов, необходимо инициировать разработку законопроекта о системе правоохранительных органов Украины, в котором установить их перечень либо определить конкретный критерий, по которому государственные и пр. органы должны относиться к правоохранительным, что представляется более правильным с учетом динамики их развития и необходимости постоянной модернизации и усовершенствования. Мы полагаем, что в этой сфере целесообразно унифицировать нормативную базу путем создания единого свода законов. У нас есть конкретные предложения по этому поводу, и они будут направлены в парламент.
Николай Ковальчук, председатель Государственной миграционной службы Украины:
– Государственная миграционная служба создана не так давно, но уже сейчас очевидна необходимость изменений. В частности, при проведении административной реформы из Кодекса об административных правонарушениях была исключена норма, позволяющая работникам милиции составлять протоколы о нарушении паспортных правил и некоторых правил пребывания иностранцев в Украине. Именно эти функции были переданы нашей службе, но их все же необходимо оставить за милицией, поскольку предельная численность ГМС Украины гораздо меньше, чем число сотрудников, которые раньше работали в этом направлении. На сегодня у нас всего 5133 штатных единицы. Для сравнения, раньше эти протоколы могли составлять и паспортная служба, и, как уже было отмечено, работники милиции, патрульно-постовая служба, ГАИ и транспортная милиция. Поэтому пока целесообразно заняться устранением таких несогласованностей.
Александр Мельников, директор международно-правового департамента Государственной пограничной службы:
– Учитывая, что Государственная пограничная служба будет курироваться Кабинетом министров через министра внутренних дел, мы выработаем консолидированную позицию с Министерством внутренних дел Украины относительно законодательного регулирования реформ. Сейчас мы реализуем два сложных документа – Концепцию реформирования нашей службы и Национальную правоохранительную программу по реконструкции и развитию государственных границ. Окончание реализации указанных документов запланировано на последний этап реформирования МВД, т. е. на 2015 г.
