Правительство Украины в очередной раз анонсировало глобальную антикоррупционную реформу, утвердив пакет законопроектов, которые должны создать полноценный механизм упреждения коррупции. Разрабатывались они по требованию МВФ, и их принятие является одним из условий получения очередного транша. Очень хочется верить (но получается с трудом), что условия МВФ, как и потребность в пиаре к начавшейся предвыборной кампании — не единственные причины инициатив правительства.
Формально это не первая, не вторая и даже не двадцатая декларация о намерении победить коррупцию в Украине, именно поэтому успех мероприятия вызывает сомнения. По данным Федерации работодателей Украины (ФРУ), в последние годы бизнес, в зависимости от вида и направления деятельности, был вынужден отдавать на взятки до 50% своих оборотов. В масштабах страны это колоссальная сумма в 160 млрд грн. По оценкам ФРУ, за последние четыре года объем коррупции в национальной экономике превысил 500 млрд грн, а значит, общество и национальная экономика были лишены необходимых ресурсов для развития.
Все чаще представители бизнеса говорят о том, что процедуры, связанные с получением каких-либо разрешительных документов, коррумпируются, а чиновники, принимающие решения, пытаются контролировать финансовые потоки предприятий. Долгосрочное планирование бизнеса стало практически невозможным, бизнес-ресурсы перераспределяют между собой высокопоставленные коррупционеры, вытесняя с рынков прозрачность и здоровую конкуренцию. В предложенных правительством нормативных документах есть действительно достойные решения, вот только одного принятия законов для реализации реформы недостаточно.
Предложенный правительством пакет законов предполагает новый закон "О предотвращении коррупции", создание Национальной дисциплинарной комиссии по вопросам предотвращения коррупции (Комиссии) и создание Национального антикоррупционного бюро (Бюро), которое будет заниматься выявлением и расследованием случаев взяточничества среди высших должностных лиц государства. Необходимость написания нового закона возникла, когда стало понятно, что хотя бы для декларирования эффективной борьбы со взяточничеством придется минимум на 70% изменить действующий, принятый во времена Януковича, Закон "Об основах предотвращения и противодействия коррупции". В название этого акта была заложена вся его суть — он "об основах" и напоминает, скорее, десять заповедей, нежели действенную инструкцию.
В новом проекте существенно расширены ограничения для госслужащих, вводятся понятия потенциального и явного конфликтов интересов, предусматриваются обязательное раскрытие чиновниками деклараций о доходах, возможности для проверки достоверности таких деклараций и криминальной ответственности, если их достоверность не подтвердится. Декларации будут подаваться в электронной форме и сразу же попадать в открытый для общественности реестр. Если образ жизни чиновника явно не соответствует декларируемым доходам его самого и его семьи, предусматривается возможность проверки финансовых источников для покупки материальных благ и ответственности должностного лица в случае обнаружения фактов незаконного обогащения. Если в таких случаях речь будет идти о первых должностных лицах либо руководителях предприятий, в уставном капитале которых доля государственной или коммунальной собственности превышает 50%, осуществлять этот контроль будет Бюро. Но об этом ниже, сначала следует подробнее остановиться на полномочиях Комиссии.
Творцы законодательных инициатив постоянно делают акцент на усилении общественного контроля за коррупцией в рядах чиновников. И это действительно может стать результативным методом. Однако члены Комиссии по вопросам предотвращения коррупции будут назначаться правительства по результатам конкурсного отбора. А члены конкурсного жюри также будут ставленниками Кабмина. Насколько независимым от власти будет такой контроль? Ведь сейчас одной из основ коррупции является именно зависимость чиновников разного уровня от влиятельных патронов.
Полномочия Комиссии достаточно широки, и, кроме прочего, она будет решать, какие компании могут принимать участие в государственных закупках. Причиной для отказа может быть уличение компании в коррупционных преступлениях или отсутствие у нее антикоррупционной программы. Что такое антикоррупционная программа, пока неясно даже самим авторам закона. По их словам, компаниям будет предложена базовая модель такого документа, на основе которой они должны будут создавать свои собственные. Утверждать их также будет Комиссия. Это может стать способом вытеснения с рынка госзакупок компаний, так или иначе "мешающих" своим конкурентам. Создание таких условий действительно опасно, ведь именно эта сфера является неисчерпаемым источником злоупотреблений. Буквально на этой неделе ГПУ начала уголовное расследование относительного того, что в 2012 г. чиновники Минприроды закупили у подставной компании оборудование, которое ни дня с момента покупки не использовали, потратив на это 10 млн грн. Естественно, чем меньше шансов у добросовестных компаний попадать на такие тендеры, тем уютнее коррупционерам. За первое полугодие этого года Госфининспекция выявила около 3 тыс. финансовых нарушений, которые привели к потере почти 2,5 млрд грн. И, по словам экспертов, это лишь верхушка айсберга.
Есть претензии и к другим статьям закона, в частности к "революционной" норме о конфликте интересов. "Действительно правильные и необходимые инициативы таят в себе и подводные камни, которые не позволят реально бороться с коррупцией. Речь идет и о достаточно узком определении термина "близкие (связанные) лица", — рассказал ZN.UA Иван Сикора, директор Фонда "Відкрите суспільство". — Еще на первых этапах разработки этих законов мы акцентировали внимание их авторов на том, что проверка только членов семьи чиновника ничего не даст, нужно проверять близких, которые не связаны с ним совместным бытом. Очень часто у нас сын или дочь, которые не живут совместно с родителями, кумовья, сватья, братья являются успешными бизнесменами и имеют прямую выгоду от "трудов" министра, главы ОГА или его заместителя. Но согласно предложенному закону конфликт интересов в данном случае идентифицировать невозможно, формально его нет. К сожалению, нас не услышали, более того, до сих пор на сайте Минюста нет официального отчета о результатах общественных обсуждений данных
инициатив. Вот вам и общественный контроль".
"Шухер" в высших эшелонах
Создание Бюро — это обязательство Украины не только перед МВФ, но и перед другими международными организациями, в том числе ГРЕКО и ОЭСР. Сейчас в Украине уже работают шесть различных государственных структур, призванных бороться со взяточничеством, — комитет ВРУ по вопросам борьбы с коррупцией, соответствующие подразделения СБУ, ГПУ и МВД, аппарат правительственного уполномоченного и подразделения финрасследований при ГФС. Однако ощутимых результатов работы этой армии борцов с коррупцией нет.
Согласно исследованию Transparency International (TI), рейтинг Украины по уровню коррумпированности в прошлом году остался практически неизменным — 25 баллов из 100 возможных. Страна заняла 144-е место среди 177 государств, охваченных исследованием, и стабильно остается в группе "повышенного риска" вместе с Камеруном, Ираном, Нигерией, Центральной Африканской Республикой и Папуа-Новой Гвинеей. В этом году, по мнению экспертов организации, Украина рискует скатиться еще ниже. По параметру политической и финансовой коррупции Украина "просела" на десять пунктов, государственные учреждения и чиновники все чаще требуют от бизнеса уплаты взяток, о чем свидетельствует падение Украины на пять пунктов в соответствующем рейтинге.
Тем не менее, по мнению TI, еще один орган для борьбы с коррупцией нужен. Прежде всего, потому, что действующие госструктуры либо политически зависимы, либо уже скомпрометировали себя, и ни одна из них не в состоянии контролировать коррупционные потоки среди чиновников высшего ранга. "Сейчас у них вообще отсутствует страх перед совершением преступлений, — рассказал ZN.UA Алексей Хмара, исполнительный директор Transparency International Ukraine. — Да и результативность работы и статистика действующих борцов с коррупцией оставляет желать лучшего".
В то же время, создавая Бюро, которое будет бороться только со взяточниками-госслужащими высших рангов, никаких реформ в действующих ныне органах правительство не предусматривает. А значит, должностные лица рангом пониже продолжат привычную для себя практику: делая "статистику" на мелких правонарушителях и собирая дань со среднего бизнеса, который деньгами уже обзавелся, а влиятельными покровителями во власти — еще нет.
И, пожалуй, самым спорным пунктом является передача Бюро материально-технических ресурсов силовых ведомств. Алексей Хмара, принимавший непосредственное участие в разработке антикоррупционной реформы, комментирует это так: "Не секрет, что СБУ прослушивает телефонные переговоры людей. Результаты этих прослушиваний не используются для раскрытия преступлений, а продаются. Фактически наши правоохранительные органы превратились в подпольных шантажистов, использующих имеющиеся у них материально-техническое оборудование и ресурсы для "крышевания" незаконных схем и сбора компромата". Представитель TI считает, что сотрудники Бюро не скатятся до "методов и приемов" их коллег из силовых ведомств и будут использовать переданные им ресурсы исключительно в интересах государства. Злоупотребления упреждены высокими зарплатами (порядка 15–20 минимальных заработных плат в месяц для рядовых сотрудников и 50 — для руководителя), открытым конкурсом приема на должность и периодической отчетностью перед дисциплинарной комиссией, советом общественного контроля, парламентом, президентом и правительством. Справедливости ради эксперт признает, что это недостаточные гарантии порядочности. "Я не исключаю, что среди тех людей, которые придут в бюро, также будет немало негодяев, но мы должны хотя бы попробовать", — считает он.
Плюс деофшоризация всей страны
Также пакет антикоррупционных инициатив предполагает раскрытие информации о конечных бенефициарных собственниках юридических лиц при их государственной регистрации. Норма, давно принятая в цивилизованных странах, вполне могла бы остановить отток средств из украинской экономики, препятствуя размыванию базы налогообложения и минимизации прибыли. Особенно в условиях, когда дефицит госбюджета стремится к 17 млрд грн, а украинские "инвестиции", направленные на Кипр, — к 6 млрд долл. Однако ее практическое внедрение вызывает ряд вопросов. "Лица, желающие уклониться от выполнения требований по раскрытию бенефициаров, скорее всего, будут указывать своих доверенных лиц, оставаясь при этом в "тени", поскольку какие-либо эффективные механизмы контроля за достоверностью таких сведений отсутствуют. Причем в Украине они отсутствуют полностью", — объясняет Игорь Реутов, руководитель департамента АФ "Грамацкий и партнеры".
Более того, по мнению юриста, от нововведений может пострадать добросовестный бизнес, скрывавший своих реальных владельцев из соображений безопасности. Раскрытие данных о бенефициарах может поставить реальных владельцев в уязвимое положение при незаконных посягательствах на бизнес — рейдерстве, вымогательстве и т.д. "Наше государство до сих пор не создало действенных механизмов судебной власти, в отличие от развитых стран, где транспарентности бизнеса противопоставлена возможность эффективной судебной защиты, — считает И.Реутов. — При таких обстоятельствах можно прогнозировать, что в ближайшей перспективе бизнес не будет спешить раскрывать информацию о реальных собственниках, ограничиваясь лишь указанием доверенных лиц бенефициаров".
Не исключают предложенные законодательные изменения и возможности создания фиктивных фирм, поскольку остается возможность указывать их фиктивных владельцев бенефициарами. Как уже отмечалось, эффективные механизмы контроля за достоверностью таких сведений отсутствуют, а размер установленного штрафа (от 300 до 500 н.м.д.г.) не является достаточным сдерживающим фактором для крупного бизнеса. Это также справедливо и при создании офшорных компаний. "Несмотря на то, что регистраторы и регистрационные агенты давно требуют информацию о конечных бенефициарах, у них отсутствует возможность проверить достоверность таких данных, следовательно, они получают только ту информацию, которую желает предоставить владелец (заказчик). При этом регистраторы не утруждают себя глубокой проверкой предоставленных сведений", — комментирует Игорь Реутов. Напрашивается вывод, что принятие законопроекта может повысить прозрачность структуры собственности бизнеса, и, возможно, это несколько приблизит, но не гарантирует возвращения в Украину незаконно выведенных активов. Вместе с тем нововведение повысит уязвимость добросовестных владельцев бизнеса из-за отсутствия возможности эффективной судебной защиты, в то время как недобросовестный бизнес может не почувствовать изменений.
Более того, абсолютно все вышеописанные инициативы, какими бы хорошими они ни были, никогда не заработают без адекватного реформирования судопроизводства и системы государственного управления, внесения необходимых изменений в нормы общего права, усиления общественного и государственного контроля не только за Национальным бюро, но и за всеми ведомствами, которые борются с коррупцией. По мнению Ивана Сикоры, коррупция должностных лиц является следствием того, что эти должности были ими получены за деньги (купленные места в списках политических партий, места в райадминистрациях, налоговых и проч.) или благодаря лояльности политической элиты, что уже стало нормой для Украины.
"Эти инициативы — очень важный шаг, но без отмены рентной системы получения должностей они не способны кардинально изменить ситуацию и лишь немного ее улучшат. И каким бы совершенным ни был закон, его строгость заменяется его же невыполнением, — считает И.Сикора. — Люстрация у нас так и не состоялась, правоохранительная и судебная системы скорее мертвы, нежели живы. Критичной для реализации этих инициатив реформы судопроизводства, органов уголовной юстиции и прокураторы нет. При фактически нулевом доверии к судьям, прокурорам и милиции о реальной борьбе с коррупцией можно забыть. Даже имея идеальное законодательство. К сожалению, нынешняя политическая элита, как и все ее предшественники, не спешит решать эти вопросы всерьез. Что и понятно — коррупцию легче возглавить, чем с ней бороться".
К сожалению, такие необходимые и ожидаемые украинской экономикой реформы были бы невозможны без инициативы МВФ и пока напоминают всего лишь декларации для того же МВФ, не находя практического применения в украинских реалиях. Остается надеяться, что это только первые шаги в нужном направлении, и на этом антикоррупционные инициативы не закончатся.
