15 июня 2015 г. на конференции в Верховном суде, организованной Советом по вопросам судебной реформы, мне пришлось говорить о низких этических стандартах адвокатуры и о том, что именно адвокат является основным коррупционным звеном в судах.
«Реформирование адвокатуры актуально, оно необходимо. Ибо в том состоянии, в котором пребывает адвокатура сегодня, она может стать тормозом для реализации судебной реформы», — за эти слова меня лишили права заниматься адвокатской деятельностью.
А уже спустя два года, 9 июня 2017 г., Отчетно-выборный съезд адвокатов утвердил новые Правила адвокатской этики (ПАЭ). Они, в частности, уже не содержат принципа добропорядочности адвоката при осуществлении им профессиональной деятельности в суде, содержавшегося в действовавших прежде ПАЭ. Зато появилась норма, ныне позволяющая адвокату делить свой гонорар с другими лицами. Раньше это было прямо запрещено, если только гонорар делится не с адвокатом, ранее выполнявшим то же самое поручение клиента.
В Стратегии реформирования судоустройства, судопроизводства и сопредельных правовых институтов на 2015–2020 гг. внимание акцентировано на нескольких системных проблемах адвокатуры. Среди них и недостаточный уровень профессиональной подготовки адвокатов, и неэффективность дисциплинарного контроля и этических стандартов, и несовершенная система формирования органов адвокатского самоуправления и их взаимодействия. Вопреки задекларированной в Стратегии приоритетности реформирования адвокатуры, проблемы не только не решаются, но и усугубляются, а их последствия для украинского общества со временем могут стать еще более тяжелыми.
Добрыми намерениями…
Почти год назад, 15 декабря 2016 г., рабочая группа Совета по вопросам судебной реформы, в которую входит и автор, объявила о завершении почти двухлетней работы над проектом новой редакции Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности».
Рабочая группа одобрила проект закона в целом, с учетом высказанных во время заседания предложений и замечаний. Она рекомендовала Совету по вопросам судебной реформы после соответствующей доработки одобрить его и представить главе государства для внесения в Верховную Раду.
Среди ключевых идей законопроекта были усиление гарантий адвокатской деятельности, совершенствование институтов адвокатского запроса и адвокатской тайны, повышение квалификационных требований, соблюдение которых необходимо для обретения права заниматься адвокатской деятельностью.
Так, предлагалось ввести требование иметь двухлетний стаж работы в области права после получения высшего юридического образования, при этом таким стажем считался бы исключительно стаж работы помощником адвоката или судьей. Предлагалось существенно изменить и форму квалификационного экзамена: вместо проведения его региональными аттестационными палатами, как это делается сейчас, ввести анонимное письменное тестирование, которое проводилось бы централизованно, по аналогии с соответствующими судейскими экзаменами. Это, по замыслу разработчиков, должно было бы минимизировать риски коррупции при доступе к профессии адвоката.
Предлагалось свести к минимуму риски незаконных манипуляций с Единым реестром адвокатов Украины (ЕРАУ), размежевав функции по созданию, внедрению и сопровождению (технической поддержке) его программного обеспечения, сохранению и защите данных (ответственность Совета адвокатов Украины), внесению сведений и изменений сведений в ЕРАУ (ответственность советов адвокатов регионов).
Существенные изменения предполагались в организации адвокатского самоуправления. Принципиальными целями этих изменений были повышение независимости адвокатуры, ограничение полномочий Совета адвокатов Украины как исполнительного органа адвокатского самоуправления национального уровня, децентрализация и усиление роли адвокатских сообществ в регионах, усиление роли Съезда адвокатов как вышестоящего органа адвокатского самоуправления.
В случае принятия законопроекта решения органов адвокатского самоуправления обретали бы действие лишь с момента их официального обнародования. (Ныне порядок обретения ими действия не определен, что делает возможными манипуляции с текстами решений между моментом принятия и моментом обнародования, а также обратное действие решений во времени.) Съезд адвокатов получил бы право отменять решения Совета адвокатов Украины, а конференция адвокатов региона — совета адвокатов региона. (Ныне — наоборот: Совет адвокатов Украины отменяет решение конференций адвокатов регионов, что противоречит принципам независимости и самоуправляемости адвокатуры.) Повестка дня съезда адвокатов и конференций адвокатов регионов, автобиография и мотивационное письмо кандидатов во все органы адвокатского самоуправления и государственные органы (Высший совет правосудия, Высшую квалификационную комиссию судей и Высшую дисциплинарную комиссию прокуратуры) от адвокатуры должны были бы обнародоваться не позднее чем за 15 дней до проведения съезда или конференции.
В законопроекте предполагался прямой запрет порочных практик, которые ныне возможны и реальны. Во-первых, — автоматического участия членов органов адвокатского самоуправления как делегатов съезда адвокатов и конференций адвокатов регионов с правом решающего голоса (такая «кооптация», к сожалению, практиковалась). Во-вторых, определение Советом адвокатов Украины разной квоты представительства делегатов съезда от разных регионов, что создает неравенство среди адвокатов в реализации ими права на участие в адвокатском самоуправлении. В-третьих, недопущение какого-либо адвоката региона к участию в конференции адвокатов этого региона.
В законопроекте предлагалось ввести ассоциацию адвокатов региона как единое юрлицо, которое осуществляло бы самоуправление через совет адвокатов региона (исполнительный орган), квалификационную комиссию адвокатов региона (осуществляло бы функцию допуска к квалификационному экзамену), дисциплинарную комиссию адвокатов региона и ревизионную комиссию адвокатов региона. (Ныне существуют два отдельных юрлица: совет адвокатов регионов и квалификационно-дисциплинарная комиссия адвокатуры (КДКА), между которыми из-за этого нередко возникают конфликты и противостояния.) При этом реализовались бы рекомендации экспертов Совета Европы институционально разделить функции доступа к профессии и решению вопросов дисциплинарной ответственности. (ныне они объединены в одном органе — КДКА.)
Умели готовить, но не умели подавать?
К сожалению, должной коммуникации относительно столь прогрессивной и важной для общества и профессионального сообщества реформы Совет по вопросам судебной реформы не обеспечил.
То, что актуальная редакция законопроекта до сих пор не обнародована и вместе с тем направлена на экспертизу в Венецианскую комиссию, о чем сообщество узнает случайно, вызывает у неинформированных адвокатов сомнения в добрых намерениях вдохновителей реформы, порождает опасения в профессиональной среде, создает пространство для возникновения необоснованных слухов и мифов, дает фору для манипуляций противникам реформы и снижает шансы на ее успешное воплощение.
Анализируются ли и обсуждаются ли Советом судебной реформы последние решения Съезда адвокатов и Совета адвокатов Украины, направленные как против прав адвокатов (например, изменения в ПАЭ в части усиления ответственности адвокатов за критические высказывания в адрес органов адвокатского самоуправления), так и против прав человека вообще (например, введение платы за подачу жалобы на адвоката в КДКА, запрет заключать договора с адвокатами на осуществление представительства или защиты в производствах, в которых адвокатом предоставлялась безвозмездная вторичная правовая помощь)? Принимаются ли во внимание ситуация с адвокатским «двоевластием» в Киеве, систематичное дисциплинарное преследование принципиальных адвокатов? Формулируются ли на основе такого анализа и доводятся ли до сведения адвокатов проблемы, на решение которых фактически и направлен проект новой редакции закона?
Представлению законопроекта на экспертизу в Венецианскую комиссию должно было бы предшествовать его обнародование, активное представление и обоснование его основных положений, должна была бы быть публично описана хронология работы над законопроектом, с особым акцентом на участии представителей НААУ в деятельности рабочей группы, с информированием о том, кто и когда принимал участие в ее заседаниях, сколько предложений было представлено и учтено, какие неурегулированные расхождения остались, с объяснением, почему они остались, кто был против и почему. Это позволило бы предотвратить негативную информационную волну со стороны противников реформы, которые используют молчание и непрозрачность для дезинформации и запугивания адвокатов, дискредитации украинских реформ перед ПАСЕ, ложных обвинений и откровенного публичного шантажа проводников реформы. На самом же деле лишь за неделю после начала информационной кампании НААУ против президентского законопроекта представители Банковой в ответ на запрос одного из юридических СМИ опровергли активно распространяемую информацию о том, что представители НААУ якобы не принимали участия в этой работе, и в который раз пообещали провести общественное обсуждение проекта закона — без конкретных сроков.
Что пошло не так?
Можно предположить, что причина необнародования законопроекта до получения выводов Венецианской комиссии — в том, что идеологи реформы могли загнать себя в тупик. Ведь в результате внесения последних изменений в Конституцию юридических лиц, в том числе органы государственной власти, их лишили естественного права на самопредставительство в суде. В этой связи возникает конфликт статусов госслужащего и адвоката. Эту коллизию практически невозможно преодолеть в условиях украинской правовой системы, в которой, в отличие от, например, канадской или американской модели, отсутствует единый статус member of the bar (единого институциализированого юридического сообщества) для любого юриста-практика, в том числе прокурора и судьи, которые являются публичными служащими. Статус публичного служащего предусматривает ограничение ряда прав служебного лица в связи с выполнением им функций государства. А статус адвоката, наоборот, предусматривает предоставление имеющему такой статус лицу дополнительных прав и гарантий, необходимых для эффективной защиты прав своего клиента, в частности и от их нарушения со стороны государства. Соединить эти противоположные по своей природе и сути статусы в условиях украинской правовой системы чрезвычайно трудно.
Противники реформы от адвокатской номенклатуры, жонглируя фактами и домыслами, распространяют информацию о якобы наступлении государства на независимость адвокатов и адвокатуры, в то время как на самом деле законопроект направлен на повышение независимости адвоката, прежде всего от произвола органов адвокатского самоуправления, которое сейчас стало реальной угрозой. Это реализуется через совокупность норм (которых явно не хватает в действующем законе), гарантирующих персональное участие каждого адвоката в адвокатском самоуправлении.
Органы же адвокатского самоуправления по определению не заинтересованы в этой реформе, независимо от того, кто персонально входит в их состав. Дело в том, что именно сейчас заканчивается пятилетний срок их полномочий и происходят перевыборы — на следующие пять лет, по действующему закону. А проект новой редакции предусматривает сокращение каденции до двух лет, изменение структуры системы органов, а следовательно — неминуемые перевыборы по новым, более демократичным правилам, содержащим существенные предохранители от узурпации власти в адвокатуре. Кроме того, предполагается усилить полномочия прямых форм адвокатского самоуправления — съезда адвокатов и конференций адвокатов регионов — и их контроля над исполнительными органами (Советом адвокатов Украины и советами адвокатов регионов).
Выйти из пике
Все это в совокупности ставит под угрозу реформу адвокатуры как таковую, порождает сомнения в наличии у руководства государства политической воли к ее проведению. Ведь очевидно, что голоса в парламенте за этот законопроект собрать будет намного труднее, а мотивация это делать будет намного более слабой, чем это было, к примеру, в случаях с законами «О судоустройстве и статусе судей», «О Высшем совете правосудия» и новой редакцией процессуальных кодексов. Принимая все это во внимание, с точки зрения политической ответственности субъекта законодательной инициативы проект Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» выгоднее вообще не вносить в Верховную Раду, чем внести и оставить непринятым или получить отклоненным.
Дескать, ну а что тут такого? Реформа прокуратуры, запущенная в 2014 г., кое-как идет. Высший совет правосудия и Высшая квалификационная комиссия судей как-то функционируют. Верховный суд почти сформирован, на очереди — апелляционные и местные суды. Адвокатура? Пусть бы себе и дальше прозябала…
На самом же деле государство и власть не имеют права устраняться от, на первый взгляд, непопулярных действий, связанных с реформой адвокатуры. Во-первых, потому, что Национальной ассоциации адвокатов именно государство делегировало две важные функции: допуск к профессии адвоката (фактически лицензирование адвокатской деятельности) и рассмотрение вопросов о дисциплинарной ответственности адвокатов. И государство так или иначе несет ответственность перед гражданами за качество выполнения адвокатурой этих функций. Во-вторых, потому, что без реформы адвокатуры невозможна полноценная судебная реформа — в части как обеспечения реальной состязательности процесса, а следовательно — права на справедливый суд, так и преодоления коррупции в судах и прокуратуре. В-третьих, и самое главное: потому, что адвокатура является важным институтом гражданского (демократического) общества, которое имеет правоохранительную, правозащитную и правопросветительскую функции. Когда она инкапсулируется, закукливается, превращаясь в вещь в себе и едва ли не в тоталитарную секту, понижает собственные этические стандарты, это создает угрозу демократии и соблюдению прав человека в стране. Ответственные политики не имеют права все это игнорировать.
Убежден: идеи реформы адвокатуры нетрудно вывести из пике. Для этого надо сделать три простых шага. Во-первых, оперативно провести независимое оценивание состояния дел в адвокатуре, соответствия ее функционирования стандартам Совета Европы и публично представить его результаты. Во-вторых, безотлагательно сделать достоянием гласности проект Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» и провести его публичное обсуждение с учетом вывода Венецианской комиссии. В-третьих, рассмотреть доработанный законопроект на заседании Совета по вопросам судебной реформы и предложить главе государства представить его в Верховную Раду как неотложный.
