Законодатели вновь взялись за совершенствование административного процесса. Комитет ВР по вопросам правосудия накануне каникул рекомендовал принять парламенту за основу соответствующий законопроект №8736 от 1 июля, которым предлагается внести изменения в Кодекс административного судопроизводства Украины и в Закон «Об обращениях граждан». Автор законопроекта, глава Комитета Сергей Кивалов отмечает, что документом предусматривается внесение в ряд статей КАСУ изменений, призванных ускорить рассмотрение дел и повысить эффективность административного судопроизводства в целом.
На чьем поле спор? Юрисдикционные масштабы
Законопроектом планируется расширить предметную подсудность местных общих судов как административных. Часть 1 ст. 18 КАСУ дополняется п. 5, касающимся того, что к ведению указанных судов относятся дела в спорах с госисполнителемили иным лицом Государственной исполнительной службы по поводу выполнения решений в административных делах, предусмотренных пп. 1–4 ч. 1 этой статьи. Речь идет о делах, касающихся споров физлиц с субъектами властных полномочий по поводу социальных выплат, и делах, где одну из сторон представляет орган местногосамоуправления (кроме тех, которые подсудны окружным админсудам). Однако, по мнению Главного научно-экспертного управления ВР, такое дополнение требует обоснования целесообразности.
Уточняется территориальная юрисдикция Окружного административного суда Киева и Высшего административного суда Украины в делах с несколькими связанными между собой требованиями. Предлагается установить, что если одно из требований по делу подсудно ОАС Киева, а другое – иному админсуду, такое дело должен рассматривать ОАС Киева. Аналогичный порядок предлагается установить в случае, если одно из требований подсудно ВАСУ – тогда и дело рассматривается в ВАСУ. Инициатор законопроекта также предлагает решить проблему загруженности ВАСУ путем уменьшения состава коллегии при рассмотрении дел в кассационном порядке с пяти до трех судей.
Кроме того, документом планируется урегулировать порядок передачи административного дела из одного суда в другой. В частности, согласно дополнению к ст. 22 КАСУ, среди условий, когда такая передача осуществляется, названы случаи, когда одной из сторон по делу является суд, в котором рассматривается дело, или судья этого суда. Также предлагается предусмотреть, что при ликвидации административного суда дела, которые находились на его рассмотрении, безотлагательно передаются в суд, к подсудности которого отнесено рассмотрение таких дел. Вопрос о передаче дела предложено решать в порядке письменного производства (либо в судебном заседании – на выбор суда). На сегодня, напомним, этот вопрос решается с вызовом сторон в заседание.
Предлагается уточнить основания и для открытия производства по обращениям органов государственной налоговой службы, дополнив ст. 183-3 КАСУ пунктами относительно того, что они могут также обращаться в админсуд в связи с наложением ареста на средства и другие ценности налогоплательщика, находящиеся в банке, и раскрытием информации о наличии и движении средств на счетах налогоплательщика.
Что касается стадии апелляционного пересмотра, то из полномочий апелляционной инстанции исключается возможность отменить постановление суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (ст. 198 КАСУ), вынести частное определение в случае допущения судом первой инстанции нарушений норм материального или процессуального права (ст. 208). Напомним, сегодня такие частные определения принимаются во внимание при характеристике судьи.
Вносятся изменения и в явно «мертвую» норму о том, что в случае непредставления отчета субъекта властных полномочий об исполнении постановления суда судья своим постановлением может наложить на виновное должностное лицо, ответственное за выполнение постановления, штраф в размере от 100 до 300минимальных заработных плат. Устанавливается, что суд может сразу наложить штраф в размере от 10 до 30 минимальных зарплат непосредственно на руководителя субъекта властных полномочий, ответственного за выполнение постановления.
Для льготников все усложнится?
Отдельно стоит сказать о делах относительно соцвыплат (обжалования физическими лицами решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий по исчислению пенсионных выплат, социальных выплат нетрудоспособным гражданам, выплат по общеобязательному государственному социальному страхованию, выплат и льгот детям войны, других социальных выплат, доплат, социальных услуг, помощи, защиты, льгот), переживших уже немало пертурбаций. На сегодня они рассматриваются, как известно, в порядке сокращенного производства. Соответствующая новая норма ст. 183-2 введена Заключительными положениями Закона «О судоустройстве и статусе судей», ранее ее не было. Это означало сокращение сроков рассмотрения для так называемых бесспорных дел, рассмотрение его судьей единолично, без проведения судебного заседания и вызова лиц, участвующих в деле.
Впрочем, как отмечал председатель Высшего административного суда Украины Александр Пасенюк, «хотя сама идея открытия сокращенного производства является прогрессивной, подход к форме такого рассмотрения дела планировался другой. Сейчас сокращенное производство как одна из форм рассмотрения дел судами первой инстанции приживается нелегко. Применить эти нормы непросто. Кроме того, нарушается один из важнейших принципов админпроизводства – право на публичное рассмотрение дела, поскольку по правилам сокращенного производства стороны не присутствуют в судебном заседании».
Законопроектом г-на Кивалова в ст. 183-2 КАСУ предлагается внести следующие изменения: постановление суда по итогам сокращенного производства может содержать заключение суда об отказе в удовлетворении иска полностью или частично (на сегодня – только об удовлетворении (п. 6 ч. 6 ст. 183-2), а обязанность ответчика исполнить постановление немедленно не распространяется на постановления по делам, предусмотренным п. 2ч. 1 ст. 183-2 КАСУ, т. е. на упомянутые дела о соцвыплатах. Административная юстиция, очевидно, также не против таких изменений. Как подчеркнул г-н Пасенюк, «сокращенное производство трудно приживается в судах еще и потому, что по своему содержанию нормы требуют, чтобы иск обязательно подлежал удовлетворению. В противном случае дело должно рассматриваться в общем порядке. Т. е. опять теряется задача сокращенного производства – ускорение рассмотрения дела. Также возникают проблемы с исполнением судебных решений. В случае сокращенного производства постановления суда первой инстанции подлежат исполнению немедленно (абз. 2 ч. 1 ст. 256 КАСУ). Например, если суд удовлетворил иск физического лица относительно социальных выплат, постановление исполняется немедленно и в полном объеме. Субъект властных полномочий может обжаловать такое постановление в апелляционный суд. Однако пока ответчик готовит обжалование, постановление будет выполняться, и с органов Пенсионного фонда, отделов труда и социальной защиты деньги будут взысканы. И даже если апелляционный суд примет противоположное решение, т. е. откажет физическому лицу в удовлетворении иска, то, по ст. 266 КАСУ, вернуть средства, взысканные в пользу физического лица, нельзя. И это еще не весь спектр несовершенства этого производства».
Удар по срокам
Кроме того, автор законодательной инициативы предлагает сократить сроки вручения судебной повестки с 7 до 3 дней, а также установить для субъекта властных полномочий срок обращения в админсуд в 6 месяцев, уточнив, что, если не установлено иное, он исчисляется со дня возникновения оснований, дающих субъекту право на предъявление предусмотренных законом требований. Уточняются и правила возобновления и продления, исчисления процессуальных сроков, усовершенствованы процедуры подготовительного производства. В частности, предлагается кардинально изменить ч. 5 ст. 121 КАСУ, установив, что по итогам подготовительного производства суд может оставить исковое заявление без рассмотрения, если установит, что производство открыто по иску, поданному с пропуском срока на обращение в админсуд, либо заключение суда о признании причин пропуска уважительными было преждевременным, и не найдет других оснований для признания причин пропуска уважительными. Аналогичная ситуация может произойти и на этапе рассмотрения дела судом, что изложено в изменениях к ч. 3 ст. 162 КАСУ.
Отметим, что с целью обеспечения оперативности расширяется поле возможностей для разрешения вопросов в порядке письменного производства. В частности, вопрос об исправлении описок и очевидных арифметических ошибок в судебном решении суд может решить в порядке письменного производства. Если для внесения исправлений суд сочтет необходимым провести судебное заседание в присутствии лиц, участвующих в деле, эти лица уведомляются о дате, времени и месте заседания. Напомним, согласно действующей норме ч. 2 ст. 169 КАСУ, вопрос о внесении исправлений суд решает в судебном заседании, а лица, участвующие в деле, извещаются о дате, времени и месте заседания.
Не без замечаний
К законопроекту имеются и замечания. Главное научно-экспертное управление Верховной Рады рекомендует его к принятию, однако отмечает некоторые недостатки, которые могут помешать надлежащей реализации акта.
В частности, эти недостатки есть в предложенном дополнении к ст. 12, согласно которому обращения, запросы лиц к суду или судье не подлежат рассмотрению и не требуют ответа, если в них не указано место жительства, нахождения (для юридических лиц) или они не подписаны автором либо же авторство невозможно установить. Точно так же не требуют реагирования запросы, содержащие высказывания, свидетельствующие о неуважении к суду. По мнению экспертов, содержание этого предложения не в полной мере согласуется с сутью и названием статьи, которая посвящена вопросам гласности и открытости административного процесса: «По своему содержанию соответствующие общественные отношения, которые предлагается урегулировать этой нормой проекта, не являются предметом регулирования КАСУ как процессуального закона. Ведь новая ч. 10 проекта, судя по ее содержанию, фактически не регламентирует вопросы гласности и открытости судебного процесса по рассмотрению административного дела судом, а устанавливает требования к письменному обращению или заявлению в судебное учреждение, которые должны рассматриваться согласно действующему законодательству об обращениях граждан», – отмечают эксперты.
Определенные замечания возникли и к содержанию дополнения к ч. 5 ст. 22 КАСУ, которой устанавливается, что определение об отказе в передаче дела из одного админсуда в другой не оформляется отдельным документом и не подлежит обжалованию. Согласно заключению, такие требования не в полной мере согласуются как с содержанием самой ч. 5, так и с предписаниями ст. 22 в целом. Ведь этой статьей установлено, что вопросы подсудности решаются именно судом в судебном заседании, и формой принятого решения является определение суда. Проектом же предлагается несколько иной порядок – определение об отказе в передаче административного дела из одного административного суда в другой не преподносится отдельным документом.
Коллегиальные нюансы
Особого внимания заслуживают нормы о формировании коллегий в окружных административных и местных общих как административных судах. Так, предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 24 КАСУ и предусмотреть, что админдела рассматриваются и разрешаются в таких судах коллегией из 3 судей по инициативе судьи в случае особой сложности дела или в случае поступления обоснованных обращений лиц, участвующих в деле. Все это происходит «в порядке, определенном собранием судей соответствующего суда». О коллегиальном рассмотрении дела в порядке письменного производства выносится определение, которое отдельно не обжалуется. Норму ч. 8 ст. 24 КАСУ о том, что персональный состав коллегии судей для рассмотрения конкретного дела определяется автоматизированной системой документооборота, законопроект предлагает исключить. Как отмечают в экспертном управлении, словосочетание «в порядке, определенном собранием судей соответствующего суда» вводить нецелесообразно, поскольку это определение противоречит ст. 115 ЗУ «О судоустройстве и статусе судей», которая не предусматривает такие полномочия собрания судей местного суда, как установление порядка формирования коллегии судей для рассмотрения конкретного дела.
Как известно, согласно действующей формулировке ч. 2 ст. 24 КАСУ, в случае подачи ходатайства о коллегиальном рассмотрении дела или соответствующей инициативы судьи состав коллегии судей определяется в порядке, установленном ч. 3 ст. 15-1 Кодекса, т. е. с помощью автоматизированной системы документооборота. В качестве справки будет более чем уместным напомнить, что коллегией из 3 судей в окружном админсуде рассматриваются и решаются админдела, предметом обжалования в которых являются решения, действия или бездеятельность Кабинета министров, министерства или другого центрального органа исполнительной власти, НБУ, их должностных или служебных лиц, избирательной комиссии (комиссии по референдуму), члена этой комиссии. Так что порядок формирования таких коллегий является очень важным вопросом.
Но в целом очевидно, что рациональное зерно, заложенное в законопроекте, с лихвой перекрывает некоторые его недочеты, которые законодателям несложно будет исправить в ходе подготовки ко второму чтению.
Точность – вежливость не только королей, но и судей?
Законопроект №8736 в целом не имеет острых социальных или заполитизированных моментов. Но имеются некоторые вопросы общего характера. В частности, весьма дискуссионным является предложенный порядок исчисления процессуального срока (ст. 101, 103). В указанных статьях говорится о возможности его исчисления в часах, и что он может начинаться с определенного часа и заканчиваться в соответствующую минуту последнего часа указанного срока. Такое предложение является некорректным, во-первых, поскольку такая норма вряд ли будет способствовать судебной защите прав и свобод личности, во-вторых, установить точный поминутный учет времени очень сложно, в частности, из-за несинхронного отображения времени часами суда и лица или из-за непринятия канцелярией суда заявлений (документов) во время обеденного перерыва. Кроме того, в процессуальном законодательстве других судебных юрисдикций такое предписание вообще отсутствует, а при почтовом отправлении лицом документов в суд этот часовой срок, который заканчивается соответствующей минутой, будет невозможно установить в принципе.
