Трудно найти информацию, более употребляемую и более затребованную в управлении (страной, регионом или поселком), чем информация о населении, его возрасте и образовании, об имеющейся и перспективной рабочей силе, о мобилизационном контингенте (см. ниже), о спросе на какие-либо товары и услуги, о потребителях публичных услуг и государственной социальной поддержке, о численности и составе избирателей, о размещении их по территории страны.
Данные о населении крайне необходимы для анализа текущей ситуации в экономике, политике, обществе в целом для принятия большинства управленческих решений, оценивания их эффективности, для формирования прогноза и оценок дальнейших изменений. Та же пенсионная реформа, о которой так много говорят в украинском обществе, во всех ее вариантах опирается на прогнозы численности населения, соотношение контингентов пенсионеров и плательщиков взносов на пенсионное страхование, среднюю ожидаемость продолжительности трудовой жизни и жизни при достижении пенсионного возраста.
Кроме общих характеристик численности населения, необходимы сведения о его распределении по возрасту, полу, образованию, приобретенным и наиболее используемым профессиям, сферам деятельности и т.п. Определение результатов экономического развития возможно только при условии оперирования данными о выпуске товаров (услуг) и численности занятых в их производстве. Для оценивания уровня и качества жизни населения необходимы сведения о жилье, о доступности жизненно необходимой инфраструктуры, Интернета, мобильной связи и т.п. Расчеты продолжительности жизни и уровня рождаемости, уровня образованности невозможны без точной информации о возрасте и полах всех проживающих в стране.
Нельзя обойтись и без детализации данных по территориям. Так, определение бюджетных субвенций должно опираться на сведения (о детях школьного и дошкольного возраста, лицах с инвалидностью, пенсионерах и т.п.) по отдельным территориальным единицам. Списки избирателей нуждаются в надежной информации о распределении лиц в возрасте 18 лет и старше по территории страны.
Наличие (или отсутствие) этих данных играет едва ли не ключевую роль в махинациях во время подсчета голосов.
В целом отсутствие надежной и полной информации о населении открывает широкое пространство для манипулирования общественным мнением, для разнообразных политических спекуляций, в частности относительно этнического состава и родного языка (языка общения), региональных отличий в ментальности и системы ценностей, электоральных контингентов и результатов выборов.
Традиционно возникает желание использовать результаты последней переписи населения, постоянно корректируя их в соответствии с результатами текущего учета. Собственно, именно так и работают органы статистики вот уже 16 лет. Но не случайно ООН рекомендует проводить перепись населения раз в 10 лет. Некоторые развитые страны проводят его раз в пять лет, а Франция и отчасти США вообще перешли к своеобразной беспрерывной переписи.
Главные причины некорректности использования материалов переписи в течение продолжительного периода так или иначе связаны с невозможностью получить достоверные данные о миграционных (внутренних и внешних) перемещениях. Следует отметить, что, во-первых, проблема качества учета миграций существует практически во всех странах; во-вторых, интеграция Украины в мировое сообщество, расширение возможностей обучения и трудоустройства за границей практически неизбежно будут увеличивать масштабы миграционного обмена. Масштабную внутреннюю миграцию (по оценкам, 1,5–1,6 млн чел.), перераспределение населения между регионами страны и значительный отток части жителей за пределы Украины вызвали военные действия на Востоке страны и аннексия Крыма. В течение всех лет, прошедших со времени проведения переписи, наблюдается масштабная трудовая и учебная миграция в страны ближнего и дальнего зарубежья, которая частично превращается в постоянную (т.е. приводит к смене страны проживания) — сначала речь шла о практически равных по объемам потоках в Российскую Федерацию и страны Европы, причем миграционный обмен с РФ носил классический циркулярный характер (украинцы, какое-то время поработав в России, потом возвращались в Украину), а лица, временно выезжающие в европейские страны, чаще всего пытались там остаться (и вывезти семью), превращая временную миграцию в стационарную. Важно, что глобализация мира неизбежно будет вызывать рост объемов миграционных перемещений, увеличение частоты участия отдельных лиц в миграциях и расширение миграционного пространства. Если, например, 20 лет назад обычный участник миграционных процессов в течение всей жизни ездил за границу два–три раза, преимущественно в соседние страны, а в целом выезжали за пределы своей страны 5–7% населения, то уже сейчас все эти показатели существенным образом увеличились — и выезжает больше людей, и ездят значительно чаще, и не ограничиваются только Россией и Польшей.
В последние годы к проблемам с учетом миграционных перемещений прибавились трудности с учетом естественного движения, в значительной степени связанные с технологической неподготовленностью к изменению порядка регистрации, т.е. с передачей функций регистрации от органов юстиции территориальным громадам.
Попытка компенсировать отсутствие информации переписи созданием Единого государственного демографического реестра оказалась неудачной из-за того, что последний превратился в реестр документов, удостоверяющих личность, подтверждающих гражданство Украины или специальный статус лица.
К сожалению, обречены на неудачу и попытки заполнить существующий вакуум выборочными обследованиями, поскольку принципиально невозможно обеспечить репрезентативность выборки при отсутствии надежной информации о генеральной совокупности. Поэтому разнообразные опросы вызывают множество вопросов, особенно при попытке распространить их результаты на все население, определить территориальные отличия общественного мнения.
Формирование качественной информации о населении, которая будет соответствовать современным требованиям и критериям и опираться на модерную методологию, даст возможность власти принимать обоснованные решения, содействовать их прозрачности, что в свою очередь будет способствовать надлежащему контролю со стороны общественности. Следовательно, в этом заинтересована не только и не столько власть, сколько само украинское общество, если оно, конечно, стремится к настоящей демократии.
В современном мире используются два основных источника информации о населении: административная статистика (текущий учет), которая аккумулируется в соответствующих регистрах, и систематические переписи. При отсутствии надежного текущего учета населения главным источником остается перепись.
Традиционная перепись относится к самым сложным и масштабным мероприятиям, которые должно и может осуществлять государство в мирное время. Она нуждается в картографировании всей страны, привлечении и подготовке огромного количества интервьюеров-регистраторов, проведении широкой общественно-информационной кампании, охвате всех домохозяйств, сборе информации по отдельным лицам, обработке огромного количества заполненных переписных листов, анализе и публикации полученных данных. В большинстве случаев традиционная перепись — это возможность мирной мобилизации и объединения всего общества, а ее успешное проведение становится предметом национальной гордости. Следует заметить, что для многих людей перепись может стать едва ли не единственным случаем прямого обращения к ним государства.
Важность информации о населении для управления человечество поняло еще в далекие времена: первые упоминания об учетах населения, например в Египте, относятся к 2800–2250 гг., в Месопотамии и Китае — к 2240 г. до н.э.
Учеты населения по месту рождения в Римской империи (т.н. цензы) регулярно проводились с V в. до Р.Х. Вспомним известную семью плотника Иосифа и его жены Марии, которые в первом году до н.э. шли в Вифлеем именно для регистрации. В целом римские цензы являются прообразом современных переписей — как по организации, так и по характеру собранной информации. Для руководства проведением цензов специально избирали цензоров. Цензоры обнародовали правила проведения конкретных цензов. Каждый римский гражданин, подлежащий учету, должен был под клятвой сообщить свое имя, возраст, имена и возраст членов семьи, предоставить сведения о своем имуществе и его стоимости. Уклонение от ценза сурово наказывалось.
Цензы имели тройное значение: фискальное, военное и политическое (количество лиц с правом голоса в народном собрании). Списки всех римских граждан с распределением по имущественному состоянию составлялись каждые пять лет, а для их утверждения все граждане в определенный день собирались на Марсовом поле.
Не обходилась без учета населения и Киевская Русь. Но первые учеты, предоставляющие информацию о единицах налогообложения, проводились во время татаро-монгольского нашествия: так, в 1245 г. проведены учеты населения Киева, Киевского и Черниговского княжеств. А «первым числом» земель Киевской Руси считаются подсчеты, проведенные в 1255–1259 гг.
Учеты населения становятся переписями, т.е. приобретают регулярную периодичность и охватывают все население, только на рубеже ХVIІІ–ХІХ вв. — США (1790 г.), Швеция и Финляндия (1800 г.), Великобритания, Дания, Норвегия, Франция (1801 г.). Первой статьей Конституции США (1787 г.) для определения количества представителей отдельных штатов в Конгрессе и распределении между ними суммы прямых налогов предусмотрена организация цензов населения каждые 10 лет.
Население современной Украины начали переписывать (в современном понимании) в ХІХ в. — в соответствии с проведением переписей в империях, в состав которых входили украинские земли. Так, первая всеобщая перепись населения в Австрийской империи проведена в 1818 г. Она, в частности, охватывала территорию современных Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской (за незначительным исключением), Тернопольской (за исключением бывшего Кременецкого уезда), Черновицкой (за исключением бывшего Хотинского уезда) областей. Первая перепись населения России, охватившая жителей остальной территории современной Украины, состоялась в 1897 г. В дальнейшем — во времена СССР — переписи проводились в 1920-м (за исключением территорий Волынской, Запорожской и Подольской губерний, отдельных уездов Кременчугской и Полтавской губерний, где шли бои), в 1923-м (городское население), 1926-м, 1937-м, 1939-м, 1959-м, 1970-м, 1979-м и 1989-м.
Самой драматичной стала перепись 1937 г. Иосиф Сталин назвал ее «вредительской» и приказал засекретить полученные результаты. Перепись наглядно продемонстрировала невероятные потери из-за Голодомора 1932–1934 гг., массовую депортацию украинцев в Сибирь и репрессии 1937–1938 гг. Организаторов и многих рядовых участников переписи расстреляли или отправили в лагеря, демографические исследования фактически были запрещены на долгие 60 лет, первый в Европе Институт демографии, расположенный в Киеве, — закрыли. Внеплановая перепись 1939 г. дала «правильные» результаты, однако полностью они так и не были обнародованы.
Первая — и пока что единственная — перепись населения независимой Украины проведена в 2001 г.
По стандартам ООН, переписи должны проводиться один раз в 10 лет. Связано это со сложностью текущего учета миграций и тем, что из-за накопления ошибок существует потребность периодически уточнять численность и состав населения. Обычно т.н. раунды приурочены к году, который заканчивается на 0 (или 1), — для возможности аккумулирования, агрегирования и сравнения данных по разным странам. Украина оказалась единственной европейской страной, которая не провела перепись в раунде 2010 г. (также в регионе ЕЭК ООН перепись не проведена в Узбекистане). Официальным мотивом отказа от проведения очередной переписи, дату проведения которой несколько раз переносили, была нехватка средств. После оккупации Крыма и части территории Донбасса возникла политическая коллизия: Украина не может провести перепись населения на временно неподконтрольных территориях и вместе с тем не может отказаться от ее проведения, поскольку считает эти земли своей неотъемлемой частью. Но ведь это не означает возможности отказаться от проведения переписи еще и в раунде 2020 г. И к тому же Украина — не первая страна, вынужденная проводить перепись во время вооруженного конфликта. Накопленный в мире опыт надо использовать.
Все оправдания власти о ее опасении проводить перепись из-за того, что она может зафиксировать значительно меньшую численность украинцев, чем это следует из данных текущего учета, кажутся безосновательными: ведь именно сейчас уменьшение численности населения можно объяснить событиями в Донбассе и Крыму, а в дальнейшем — в случае значительных расхождений данных переписи и текущего учета — это будет невозможно, и власти придется брать ответственность уже только на себя, признавать и объяснять свои просчеты.
Сейчас принято постановление Кабмина Украины о проведении переписи в 2020 г. Будем надеяться, что по крайней мере в этот раз правительство выполнит свои обязательства, обеспечив и надлежащее финансирование, и организацию процесса. Кстати, последнее предусматривает проведение т.н. пробной переписи в 2018 г. — пробная перепись необходима прежде всего для уточнения вопросов переписного листа.
Но, говоря о проведении современной переписи, следует заметить, что ее способ существенным образом отличается от распространенного в прошлом опроса по домам и занесения ответов в бумажный переписной лист с дальнейшим аккумулированием на уровне поселков, территории, страны.
В целом инновации в проведении переписей, обработке и обнародовании их данных, сводятся к следующим:
— методологические инновации (прежде всего связанные с организацией регистров);
— инновации в сборе данных (саморегистрация, Интернет, мобильные электронные устройства, административные данные/регистры);
— инновации в сфере обработки данных (сканирование, интеллектуальное распознавание символов, автоматическое кодирование);
— картографические инновации (географические информационные системы, GPS);
— инновации в сфере обнародования данных (Интернет).
Еще в 1970-х начался переход от «традиционной» переписи к переписи «на базе регистра», т.е. с использованием (узким или более широким) данных административной статистики о населении. Впервые полностью перепись на базе демографического регистра проведена в 1981 г. в Дании, в 1991-м — в Финляндии. В раунде 2020 г. уже 15 стран собираются проводить переписи на базе демографического регистра.
Мотивы такого перехода различные:
— преодоление организационных и/или финансовых проблем за счет использования уже существующей информации в регистрах или других источниках данных о населении;
— невосприятие обществом традиционной переписи как требующей много времени для общения с интервьюером;
— желание получать демографические данные чаще, чем раз в 10 лет, и к тому же постоянно;
— потребность в более оперативной обработке результатов переписи.
Но в большинстве случаев двигателем изменений является комбинация указанных мотивов.
Такая практика обеспечивает значительную экономию средств — и это главное преимущество: нет потребности в большом контингенте интервьюеров-регистраторов, не надо тратиться на само проведение опроса, на обработку его результатов.
Есть еще одна деталь, о которой не очень любят вспоминать — все ответы на вопрос переписного листа население дает без соответствующих документов. В результате — и я это помню из лекций по демографии — в бывшем СССР численность замужних женщин на 4 млн превышала численность женатых мужчин. Объяснение простое — мужчина в т.н. незарегистрированном браке не считает себя женатым, а женщина считает. Или другой пример, уже по Киеву: в Печерском районе доля лиц с высшим образованием была очень высокой, причем, по ощущениям интервьюеров, женщины старшего возраста, указывающие на свое высшее образование, были совсем на таких не похожи. Эти примеры можно принимать или не принимать во внимание, но оперирование информацией о возрасте, образовании, месте рождения, полученной на основании документов регистров, кажется целесообразным. Безусловно, если речь идет о родном языке, этнической принадлежности, семейном положении, самоопределение значительно важнее любых документов.
Сейчас каждая страна выбирает свой метод проведения переписи: из 55 стран региона ЕЭК ООН в раунде 2010 г. 31 страна провела переписи традиционным методом, 8— опирались исключительно на регистры, 14 — на комбинацию данных из регистров и обследований. Но с учетом динамики (в раунде 2000 г. традиционным методом проводили перепись 80% стран региона ЕЭК, а в раунде 2010-го только 56%) следует признать довольно выразительную тенденцию привлечения к информационному полю данных регистров. Если Эстония, Израиль, Литва, Польша, Турция перешли от традиционного проведения переписи в раунде 2000 г. к комбинированному (с использованием данных регистров и прямого интервью) в раунде 2010-го, то Австрия сделала решительный шаг к прямому переходу от традиционной переписи к переписи на базе регистров. Следует подчеркнуть, что регистры, существующие в значительной части развитых стран, еще не обеспечивают надлежащую информацию из-за неполного охвата населения или отсутствия части информации, которую можно получить из переписи. Именно поэтому данные регистров часто используются в комбинации с традиционным методом проведения переписи. В рамках раунда 2010 г. переписи на основе регистра проведены преимущественно в странах Северной и Центральной Европы, в то время как традиционный метод проведения переписи все еще доминирует в Восточной Европе, странах СНГ и англоязычных странах.
Использование информации из регистров дает возможность существенным образом уменьшить затраты собственно на проведение переписи. Так, медианные затраты в расчете на душу населения при проведении переписи на базе регистров в десятки раз меньше по сравнению с традиционным способом, а подорожание собственно интервьюирования (это более 50% общих затрат) обусловило существенное увеличение затрат именно там, где перепись проводится исключительно традиционным способом.
Сегодня регистры являются неотъемлемой составляющей современной информационной системы каждого общества, и их данные широко используются во всех опросах населения, в частности и в переписях. Из 19 стран, проведших перепись населения в раунде 2010 г. с использованием регистров (исключительно или в комбинации с традиционными интервью), в придачу к регистру населения (на него ориентировались все 19 стран), 11 использовали данные т.н. адресного регистра, 16 — регистра зданий (жилищного регистра), 13 — регистра занятых (безработных), 14 — регистра социального страхования, 11 — налогового регистра, 12 — регистра коммерческих предприятий и т.п. Эти регистры являются базовыми. В придачу к ним в большинстве стран используются и т.н. специализированные регистры, которые создаются отдельными структурами преимущественно для собственных потребностей в информации: регистры больных отдельными заболеваниями, регистры школьников, студентов, регистры преступников и т.п. Следует подчеркнуть, что регистры как административный источник данных, в частности о населении, имеют и свое существенное значение — вне связи с переписями. Возможности интеграции данных разных регистров связаны прежде всего с использованием ряда определенных ключей (идентификационных номеров, кодов ЕГРПО, адресов и т.п.).
Регистры (в Украине чаще используется термин «реестры») формируются по данным административной статистики; в контексте демографических регистров речь идет о фиксировании социально-демографических параметров жизненного пути каждого человека (рождение, получение образования, брак, рождение детей и т.п. вплоть до смерти), единицей учета чаще всего является идентификационный код — в Украине он присваивается человеку только в связи с уплатой налогов, т.е. с началом трудовой деятельности, а в большинстве стран — с регистрацией рождения. Информация обычно собирается из различных источников и не аккумулируется в одном регистре, но все равно определяется один, выступающий в роли базового. Очевидно, в современной Украине таким базовым реестром может быть Государственный реестр общеобязательного государственного социального страхования, который ведет Пенсионный фонд Украины. Преимуществами указанного реестра является то, что уже на сегодняшний день он аккумулирует данные обо всех, кто получал социальную помощь и/или платил взносы на общеобязательное социальное страхование и налоги с доходов физических лиц. В целом реестр содержит информацию о 40 млн жителей Украины, которую можно сгруппировать по территории, месту работы, возрасту, полу, размеру легальных заработков, по занятости и т.п. Дополнительное привлечение данных об образовании и профессии практически обеспечивает минимально необходимый объем сведений для анализа, прогноза и управления.
Второе новшество связано с широким использованием мобильных электронных устройств. Если в рамках раунда 2000 г. только две страны использовали такое оборудование, то в рамках 2010 г. им воспользовались уже 10 стран региона ЕЭК ООН. Кстати, в большинстве случаев возникала проблема короткого времени работы, на которое хватает заряда аккумулятора. Хотя, например, Польша и США с этой проблемой справились.
В сочетании с применением GPS-навигаторов такой подход практически исключает фальсификацию данных интервьюерами, в частности путем заполнения ими переписных листов без посещения домов (по данным ЖЕКов или сельрад). При наличии соответствующего программного контроля можно существенно уменьшить вероятность ошибок, связанных с некорректными ответами или недостаточной подготовкой интервьюера, на этапе первичного сбора данных. Внутренний контроль достоверности обеспечивает более точное введение данных, поскольку проверки в режиме реального времени дают возможность устранять ошибки и несоответствия (разногласия) непосредственно в процессе проведения опроса. Подача вариантов ответов в форме предварительно закодированных и выпадающих списков, безусловно, сокращает время опроса и обеспечивает введение более точных ответов.
Безусловным позитивом является упрощение (и соответствующее удешевление) переведения первичных данных на электронные носители информации. В частности, практически исключаются ошибки, неизбежно возникающие во время введения, кодирования и передачи данных с бумажных на электронные носители. Собственно, речь идет о многоразовом ускорении и автоматизации процесса агрегирования данных.
Отдельно подчеркнем и положительные последствия для экологии — экономя бумагу, сохраняем леса.
Но несмотря на многие преимущества мобильных электронных устройств, эта инновация не лишена ряда рисков. Первым и самым очевидным являются высокие затраты на закупку оборудования. Хотя в конечном итоге оно дешевле по сравнению с первичным формированием данных на бумажных носителях, а сами электронные устройства будут использоваться и в дальнейшем (например, в процессе проведения выборочных обследований Госстатом), мгновенные затраты все равно высоки. Нельзя не учитывать и риска элементарных краж или порчи недешевых устройств. Есть также проблема подготовки интервьюеров: одно дело — заполнение хотя и сложного, но обычного бумажного переписного листа, и совсем другое — оперирование электронным устройством. Интервьюеры должны быть компетентными в использовании оборудования, что не всегда просто обеспечить, особенно при ориентации на привлечение к проведению переписи безработных клиентов центров занятости.
Третье новшество предусматривает широкое использование (на добровольных или даже обязательных принципах) саморегистрации. Речь идет о самостоятельном заполнении переписных листов, которые доставляются в домохозяйства по почте или интервьюерами. Такой подход весьма распространен (от 16% в Венгрии до 99% — во Франции и 100% — в Ирландии и Люксембурге). Другой метод online регистрация — с помощью Интернета. В целом всемирная паутина довольно широко используется не только для сбора информации, но и для дальнейшего обнародования результатов, и как правило дает значительную экономию средств, времени и бумаги. Так, Канада собирает 55% информации по своей переписи через ответы, полученные в режиме online, Португалия — 50%, Эстония — 67, Болгария — 41%.
Использование метода саморегистрации не только значительно удешевляет проведение переписи, но и обеспечивает автоматическое решение проблемы доступа интервьюеров к помещениям и их безопасности, чем в условиях современной Украины не следует пренебрегать.
Но вместе с тем саморегистрация, особенно в режиме online, создает и угрозы, главным образом связанные с рисками ненадлежащего обеспечения конфиденциальности. И все же распространение online-регистрации при проведении переписей дало возможность накопить большой опыт обеспечения конфиденциальности и защиты данных, собранных через Интернет: уникальные коды доступа, дополнительное использование персональных идентификационных номеров, которые дают возможность заполнять переписной лист за несколько сеансов, использование физически отделенной вычислительной инфраструктуры и т.д.
Не следует игнорировать и риск неготовности широких слоев населения к саморегистрации. Чего греха таить, корректное заполнение переписного листа требует предварительной подготовки, и всегда есть риск, что человек, который взялся его заполнять, после трех неудачных попыток просто забросит эту идею. Посему ориентация на широкое применение метода саморегистрации при проведении переписи не гарантирует более широкого (лучшего) охвата населения.
Как бы там ни было, но даже страны, которые пользуются традиционным способом проведения переписи и не используют (по разным причинам) данных регистров, весьма широко применяют методы саморегистрации (из 30 стран, которые провели перепись традиционным методом, 19 ориентировались на опросы интервьюерами, из них 10 — бывшие республики СССР).
Практически не вызывает сомнений дальнейшее расширение масштабов использования Интернета в течение перехода к очередному раунду проведения переписей. По крайней мере, 33 страны региона ЕЭК ООН (вдвое больше, чем в раунде 2010 г.) собираются применять Интернет в раунде 2020 г.
Оценивая перспективы проведения переписи населения в Украине в раунде 2020 г., следует сказать, во-первых, о невозможности — и политической, и экономической — отказа от этого акта; во-вторых, об острой необходимости ввести регистр населения на базе Государственного реестра общеобязательного государственного социального страхования и использования его данных при проведении переписи; в-третьих, о необходимости широкого применения электронного оборудования при проведении интервью, а также методов саморегистрации.
Наконец, нельзя игнорировать и т.н. вig data — гигантские объемы информации о поведении населения, в частности миграционном. Эта информация уже произведена, существует в современном мире, и вопрос заключается только в ее эффективном использовании. Big data, по крайней мере в современном понимании, не является альтенативой данным ни регистров, ни переписей, но темпы и характер развития не оставляют сомнений в том, что применение именно этой информации открывает новое будущее в прогнозировании социально-демографических и социально-экономических процессов.
Отдельным вопросом является информирование населения о переписи. Как показывает мировая практика, значение этой составной части особенно большое в странах, где акцент делается на проведение переписи традиционным способом: без эффективной коммуникационной стратегии, без масштабных рекламных и информационных кампаний невозможно обеспечить надлежащее участие населения, согласие на допуск в помещение интервьюеров, самостоятельное заполнение переписных листов в любой форме. Также задачей этих кампаний является выявление труднодоступных групп населения и целенаправленная работа с ними. В Украине такими проблемными группами могут оказаться отдельные национальные меньшинства, прежде всего ромы, незарегистрированные внешние мигранты (как приехавшие в Украину, так и те, которые работают или учатся за ее пределами), вынужденные переселенцы из Донбасса и Крыма, наконец, лица, которые по разным причинам изменили местожительство в пределах Украины и не зарегистрировались.
Такая кампания не должна ограничиваться информированием населения о факте проведения переписи — крайне необходимы предварительное ознакомление его с вопросами переписного листа, с правилами и гарантиями безопасности и конфиденциальности информации; информирование о невозможности ее использования в любых целях (контроля уплаты налогов, получения социальной помощи и т.п.) и о том, что нет необходимости предоставлять интервьюеру какие-либо документы.
В будущем соотношение источников информации о населении почти неизбежно будет меняться — значение переписей будет уменьшаться, главную роль постепенно будут принимать на себя регистры, будет расти и значение big data. Аргументов в пользу такой гипотезы довольно много, они связаны преимущественно с новыми возможностями административной статистики, в частности с внедрением персональных кодов для каждого человека, что дает возможность отслеживать в режиме online и идентифицировать все без исключения зарегистрированные демографические события — рождение, брак, отцовство, смерть, миграции. Нет принципиальных препятствий для привлечения сведений об учебе, занятости и т.п. Таким образом, впервые в истории возникает реальная возможность — и ею уже пользуются в тех странах, где существует система регистров, — в любое время получать т.н. информационный срез всей страны или отдельных ее территорий.
Кроме того, создание отдельных специальных регистров — адресов, детей старшего дошкольного возраста, детей школьного возраста и т.п. — открывает возможности дополнения по необходимости общих сведений специальными, например, о распространении заболевания или о численности и составе детей, не посещающих школы, детей-сирот и т.п. Это даст возможность обеспечивать на абсолютно новом уровне защиту прав детей, разрабатывать и реализовывать государственные программы лечения отдельных заболеваний и т.п.
Наличие информации о детальном территориальном распределении населения сделает невозможным мошенничества в процессе выборов.
Безусловно, регистр строится на данных административной статистики, а значит, события, которые по разным причинам не регистрируются, не будут фиксироваться. Есть и люди, которые отказываются от присвоения им персональных кодов.
Часть данных будет уточняться в процессе дополнительных исследований, как сплошных, так и выборочных; не следует игнорировать и возможности микромоделирования и импутации соответствующих данных в массивы.
Так или иначе, и в Украине начнется использование огромных массивов данных, которые не надо специально создавать, — они формируются при пользовании мобильной связью, Интернетом, банковскими карточками и т.п.
В целом мы сможем воспользоваться опытом других стран в решении реально существующих проблем.
Система регистров не предусматривает создания единой базы данных — не будет и единого государственного органа, концентрирующего всю информацию о человеке.
* * *
Подводя итоги, отметим, что для формирования необходимой информационной базы о населении нужно решить две взаимосвязанные проблемы:
— создание современных регистров, прежде всего регистра демографических событий;
— обязательное проведение переписи населения в раунде 2020 г.
Формирование регистров, конечно, можно начать «с чистого листа», стремясь создать идеальный регистр, но потратив на это много времени и денег. Однако можно ориентироваться и на уже существующие в стране регистры, и довольно хорошо обработанные потоки информации. Представляется нецелесообразным игнорировать данные Государственного реестра общеобязательного государственного социального страхования. Его, безусловно, нужно дополнить, в частности, путем привлечения данных о новорожденных, миграции и смерти лиц до начала ими трудовой деятельности, данных об образовании, профессии и т.п. Необходимо также определить порядок взаимодействия между субъектами, регистрирующими демографические события, между организациями, которые являются пользователями данных регистров, разработать схему информационных потоков между государственными органами и органами местного самоуправления. Все это вполне возможно устроить в пределах полномочий Кабинета министров. Другой вопрос, непременно возникающий в этом контексте, — это присвоение идентификационных кодов не с началом трудовой деятельности, а с рождением, поскольку именно идентификационный код является фактической единицей учета в таком регистре и обеспечивает принципиальную возможность сопоставления и аккумулирования данных разных регистров о каждом владельце уникального кода.
Интересные перспективы приоткрываются с использованием big data, хотя это направление и требует значительной теоретической и практической работы.
Но еще раз подчеркнем, что создание полноценного регистра демографических событий требует времени, и вряд ли его можно будет окончательно завершить до проведения очередной переписи населения. Хотя создавать полноценные регистры, в частности регистры населения, необходимо и вне связи с проведением переписей.
Обеспечение проведения переписи населения в раунде 2020 г. не только даст возможность получить актуальные демографические данные о всех поселениях и регионах и значительно повысит надежность текущих расчетов численности населения, — очень важным является и соблюдение Украиной своих обязательств как члена ООН. Однако перепись требует значительной подготовительной работы не только технического характера (формирование программы, определение переписных участков, подготовка штата интервьюеров и т.п.), не только своевременного выделения необходимого финансирования, но и определения метода получения информации. Принимая во внимание недостаточную развитость в стране регистров, ориентироваться придется все-таки на традиционный метод. Но остаются открытыми вопросы выбора носителей для формирования первичной информации интервьюерами — будем заносить ответы на бумажные переписные листы (с дальнейшим переведением информации в цифровую форму) или сразу на электронные носители. Важен вопрос и возможности проведения интервью по телефону. Такая практика не очень распространена, но она есть. В конце концов, надлежащий уровень образования большинства населения, по крайней мере младшего и среднего возраста, распространение в стране Интернета открывают широкие возможности для саморегистрации в режиме online. Во всяком случае опыт, накопленный при обсуждении Будущего (которого хотят люди), осуществленный в 2013 г., доказал готовность украинцев к такого рода массовым акциям — Украина получила специальную награду ООН за самое активное участие населения.
Проведение переписи и налаживание систематического получения качественной информации о населении обеспечит принципиальные возможности для более качественного и оперативного оценивания складывающейся в стране ситуации, прогнозирования ее дальнейшего развития и принятия управленческих решений.
