Более 10 млн га земли перейдет под контроль РГА. Госгеокадастр утратит большую часть своих функций. Последней инстанцией в решении земельных вопросов станут губернаторы. Вот неполный перечень новаций, которые пытается внедрить в сфере земельных отношений окружение президента.
Впервые о возможности перераспределения полномочий в сфере землепользования – в первую очередь в части распоряжения землями государственной формы собственности, было объявлено две недели назад на заседании Совета реформ с подачи и.о. главы аграрного комитета Верховной рады Александра Бакуменко (БПП).
Он заявил, что земельные отношения нуждаются в «деконцентрации», подразумевая под этим перемещение основных функций в пользу районных и областных администраций.
В конце минувшей недели эти предложения были оформлены в законопроект, который носит рабочее название «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно концентрации в сфере земельных отношений». Его текст есть в распоряжении БЦ.
По данным БЦ, курировал его написание замглавы Администрации президента Виталий Ковальчук. В секретариате профильного комитета по аграрной политике и земельным отношениям подтвердили, что знают о подготовке документа. Однако к его написанию члены парламентского Комитета и его секретариата не привлекались.
Документ содержит 121 страницу. Примечательно, что он не предполагает переходного периода. То есть, все его положения могут вступить в силу на следующий день после опубликования.
Проанализировав документ, БЦ выбрал пять самых неоднозначных новаций, которые предлагается внедрить в земельной сфере.
1. Передача полномочий распоряжения госземлями от Госгеокадастра к райгосадминистрациям (РГА) и объединенным территориальным громадам (ОТГ).
Распоряжение землями государственной формы собственности за пределами населенных пунктов – наиболее масштабная и одновременно наиболее коррупционная составляющая системы землепользования в Украине.
На сегодня государство управляет 92% таких земель и только 8% находится в коммунальной собственности.
Десять лет эту функцию выполняли РГА, пока в 2013 году ее не перебрало на себя Госземагентство, а с 2015 его правопреемник – Госслужба по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастр).
Согласно тексту законопроекта, формально функции распоряжения землями РГА перебирают на себя по остаточному принципу – только там, где не сформированы объединенные территориальные общины.
Однако де-факто это означает передачу в управление РГА почти 100% госземель. Процесс объединения общин хоть и ускорился, но недостаточно, чтобы они суммарно смогли сформировать значимые в масштабах страны земельные банки.
По данным вице-премьера – министра регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадия Зубко, количество ОТГ в 2017 году по сравнению с 2014 годом выросло в 4 раза.
«В 2015 – 159 общин, в 2016 - 203, в 2017 мы уже видим 665», - говорит Зубко.
Оценочно, в их пользование по состоянию на сегодняшний день может перейти не более 1 млн га.
Помимо негативного опыта хозяйствования РГА (причиной передачи полномочий в центр в 2013 году стал хаос, сформированный на местах и невозможность контроля за процессом распоряжения землями в четырех сотнях районов одновременно), в текущей политической конъюнктуре параллельность функций по распоряжению землями может спровоцировать административный каннибализм.
Конкуренция за земли создаст для чиновников райадминистраций искушение блокировать процесс объединений ОТГ и дестабилизировать его для сохранения полномочий.
Также в такой модели коррупционные риски не исчезают, так как не задействуется наиболее эффективный институт контроля со стороны местной общины, которая осуществляет его в ручном режиме.
На РГА, как на орган исполнительной власти, граждане такого влияния не имеют. Кроме того, создание мощной вертикали РГА-облгосадминистрации-Киев может нарушить хрупкое равновесие интересов, установившееся на местах.
С другой стороны, все без исключения эксперты и члены аграрного комитета в своих публичных заявлениях выступают за устранение Госгеокадастра от полномочий распоряжения землями.
Само ведомство тоже готово к этому – как минимум на словах. Но до сих пор наиболее вероятным форматом децентрализации в земельных отношениях была передача полномочий непосредственно на уровень сел, к органам местного самоуправления.
В разных вариантах эта модель отражена в полдесятка законопроектов авторства разных политических сил. Наиболее полным и проходным считается законопроект №4355 авторства группы депутатов во главе с Олегом Кулиничем («Видродження»).
2. Контроль за использованием земель передается на уровень областных государственных администраций (ОГА).
По данным специалистов Национальной академии аграрных наук, качество украинских грунтов с каждым годом ухудшается. Так, распаханость составляет 54% в Украине против 35% в европейских странах. Площадь земель, подверженных эрозии достигла 10,5 млн га или 32% всей пашни.
С пахотных земель ежегодно смывается 500 млн т верхнего слоя почвы, с которым теряется 24 млн т гумуса, а потери продукции земледелия от эрозии почв по экспертным оценкам превышают 9-12 млн т зерновых единиц в год.
«По уровню кислотности, засоленности, солонцеватости, перезволожености, техногенной загрязненности часть земельных ресурсов находится в предкризисном, а иногда в кризисном состоянии с тенденцией к ухудшению», - заявили представители НААН в ходе всеукраинского круглого стола на тему «Мониторинг и охрана земель: направления возрождения».
Основная, хоть и не единственная причина деградации – отсутствие контроля за использованием земель начиная с 2014 года. Тогда была ликвидирована осуществлявшая его Госсельхозинспекция.
В конце 2016 года функцию контроля передали Госгеокадастру. Проведя около 10 тыс. проверок, ведомство установило нарушения почти в ходе каждой из них. Это иллюстрирует уровень проблемы в сфере соблюдений правил землепользования.
Разработчики предлагают передать функцию надзора за использованием земли на уровень ОГА и опционально – исполкомам сельсоветов.
По большому счету, не важно, кто будет контролировать землепользователей, если этот контроль будет эффективным.
Для обеспечения такой эффективности ОГА нужно будет ввести в штат новый класс специалистов, обучив их, и изыскав средства в местном бюджете на оплату труда.
Экологическая инспекция, которая формально должна была выполнять эти функции после ликвидации Сельхозинспекции, наладить этот процесс так и не смогла.
3. Регистрация земельных участков в Госземкадастре передается местным администрациям.
Наряду с правом распоряжаться землями районные администрации смогут получить возможность и самостоятельно вносить данные об участках в Кадастр, а также осуществлять большинство завязанных на Национальной кадастровой системе операций.
Им предлагается передать полномочия по осуществлению государственной регистрации земельных участков, ограничений в их использовании; ведения поземельных книг и предоставление выписок из Государственного земельного кадастра о земельных участках; организации осуществления работ по землеустройству и оценке земель.
Де-факто, это означает что ведение Государственного земельного кадастра, которое сейчас осуществляется администратором, будет доступно и для исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов и районных государственных администраций.
Аналогов такому предложению нет в мировой практике – ведение земельного реестра традиционно осуществляется либо специализированным госорганом (как сейчас в Украине) либо органами юстиции (аналог Минюста).
Учитывая недавние движения по переводу Госземкадастра на систему Блокчейн сомнительно, что даже на уровне района удастся оперативно обеспечить аналогичный уровень защиты данных системы.
Кроме того, расширение точек входа с правами администратора само по себе существенно усиливает риски ее использования.
Также остается открытым вопрос контроля за действиями чиновников РГА, который смогут проводить полностью весь цикл операций с участками.
4. Отменяется обязательная экспертиза землеустроительной документации.
Еще одна новация большого масштаба – отмена экспертизы землеустроительной документации. Этот обязательный сейчас этап подразумевает проверку качества проектов землеустройства на земельные участки.
Сейчас обязательной экспертизе подлежит, в частности, землеустроительная документация по земельным участкам, которые имеют особую ценность – проекты по отводу земельных участков особо ценных земель, земель лесного фонда, а также земель водного фонда, природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и является дополнительным элементом их защиты.
Также, это единственная внешняя оценка качества работ, которые проводятся инженерами-землеустроителями.
5. Политику в сфере земельных отношений формирует Минрегионстрой.
Кабинету министров предлагается возложить полномочия по формированию государственной политики в сфере земельных отношений и координации деятельности центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере топографо-геодезической, картографической деятельности, землеустройства и кадастра на Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.
Минрегион действительно курировал Госгеокадастр в течении нескольких лет, пока в середине 2015 года последний не был переподчинен Минагропроду (также не впервые).
Кураторство Минрегиона выглядит логичным в свете усиления роли райадминистраций в вопросе распоряжения землями, однако несет два потенциальных риска.
Первый – функции этого ведомства и так рекордно широки и возложение на него еще пласта земельных полномочий может оказаться непосильным для административного аппарата.
Второй – усиление политического напряжения из-за уже упомянутой вертикали «РГА-ОГА–Киев», которую только подчеркнет замыкание центра принятия решений на министре регионального развития Геннадии Зубко, который ориентируется на Петра Порошенко.