После трех лет войны и ухудшения отношений с Россией украинская власть наконец определилась с тем, какая именно форма контроля будет действовать для граждан России, желающих попасть в Украину.
Идея визового режима не нашла единодушной поддержки ни в руководстве государства, ни в обществе. Своеобразным компромиссом стало решение о введении для граждан РФ биометрического контроля на границе и требования о предварительной регистрации.
Но процедура до сих пор не завершена.
30 сентября истекает срок, в течение которого правительство и СБУ должны усилить контроль за въездом-выездом иностранцев и их пребыванием на территории Украины, а Россия должна официально получить статус «страны миграционного риска». За три дня до истечения этого срока остается немало вопросов.
Способна ли биометрика повысить безопасность на границе?
Каким образом будут работать новые механизмы контроля?
Кого коснутся изменения?
Одинаково ли трактуют их содержание украинские органы власти?
К сожалению, четких ответов на эти вопросы нет, несмотря на повышенное внимание со стороны медиа и большое количество отрывочных заявлений чиновников. Это, в свою очередь, заставляет сомневаться как в компетентности центральных органов власти, так и в том, сможет ли введенный режим выполнить свою ключевую задачу – усилить безопасность Украины.
Что произошло?
1 сентября 2017 года президент опубликовал указ №256/2017, которым ввел в действие решение СНБО «Об усилении контроля за въездом в Украину, выездом из Украины иностранцев и лиц без гражданства, соблюдением ими правил пребывания на территории Украины».
Документ призван реформировать систему контроля на границе и внутри страны и вводит новые нормы и изменения в действующие механизмы въезда-выезда.
Предусматриваемые им изменения – довольно радикальны.
В общих чертах об этих предложениях рассказали чуть ли не все СМИ.
Но когда начали задавать уточняющие вопросы, выяснилось: даже те, кто должен выполнять новые положения, не до конца понимают, о чем говорится в документе. Его нормы по-разному трактовали как журналисты, так и должностные лица различных ведомств, включая президента.
Мы попытались разобраться во всех противоречиях и получить более или менее четкую картину того, как будет функционировать контроль за въездом и выездом иностранцев.
Кого касается контроль?
Естественно, в условиях агрессии со стороны Российской Федерации и оккупации части территории Украины СМИ прежде всего обращали внимание на то, как будет применяться новый закон в отношении граждан РФ. Тем более, что порядок въезда в Украину для россиян остается одним из самых либеральных, даже несмотря на усиление контроля в 2015 году, когда был отменен въезд по внутренним паспортам.
Однако направлены ли новые нормы на усиление контроля за передвижением именно граждан страны-агрессора? Или всех иностранцев?
В самом документе граждане РФ регулярно упоминаются как уточнение к более широкой категории «иностранцы», и только одна норма касается непосредственно России – внесение страны в перечень «стран миграционного риска». К этой норме мы вернемся позже, а пока попробуем выяснить, кто именно подпадает под усиленный контроль.
Если исходить только из текста решения СНБО, то в нем говорится обо всех иностранцах – например, граждан РФ, Беларуси, стран ЕС, США, Китая, Конго и т.д. – а также лиц без гражданства.
Версии же от украинских чиновников существенно различаются.
Так, заместитель председателя Государственной пограничной службы Олег Слободян 1 сентября в эфире «112 канала» также сказал, что речь идет обо всех иностранцах.
В то же время министр иностранных дел Павел Климкин еще в июле, после принятия решения СНБО, сообщил, что «для (граждан) Евросоюза это решение фактически не будет иметь практических последствий». А президент Петр Порошенко 1 сентября заявил, что новые нормы пересечения границы касаются «стран, представляющих риски для Украины».
Но и это не все варианты.
Так, в самом решении СНБО говорится о «функционировании с 1 января 2018 года национальной системы биометрической верификации и идентификации граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства», поэтому остается открытым еще вопрос, будут ли касаться нововведения также граждан Украины (или всех, кто пересекает границу, или, например, жителей оккупированных территорий).
Как изменится контроль?
Аналогичная путаница – с трактовкой того, какие механизмы усиленного контроля должны быть введены. Напомним, в тексте решения СНБО речь идет о таких формах контроля:
- предварительное электронное уведомление о въезде в Украину
- въезд по биометрическим загранпаспортам
- фиксация биометрических данных на границе
У украинской власти опять нет единой версии, что и как будет работать в новом механизме.
Секретарь СНБО Александр Турчинов в июле сообщал, что граждане РФ будут въезжать только по биометрическим паспортам, а также будет осуществляться «снятие биометрических данных (отпечатков пальцев) для граждан других стран и лиц без гражданства, кроме государств, с которыми Украина заключила соответствующие соглашения».
В то же время в тексте решения СНБО речь идет об иностранцах и лицах без гражданства в целом, без уточнения о соглашениях.
Из комментария Олега Слободяна из Госпогранслужбы можно сделать вывод, что все иностранцы должны будут сдавать отпечатки пальцев независимо от наличия биометрического паспорта, а граждане РФ (и только они) – еще и отправлять предварительное электронное сообщение о поездке.
С другой стороны, президент Украины заявил, что не только россияне, но и вообще граждане «стран миграционного риска» будут обязаны подавать предварительное уведомление и въезжать в Украину по биометрическим паспортам, и уже в случае их отсутствия – сдавать отпечатки пальцев. А еще в июле глава государства также упоминал о фотографировании на границе как части фиксации биометрических данных.
Технические вопросы
Здесь стоит отметить: украинские пограничники вряд ли смогут считать данные об отпечатках из российских паспортов (например, отпечатки с чипа украинского паспорта доступны только украинским пограничникам, у их зарубежных коллег нет кода доступа к этим данным). Это означает, что биометрический паспорт не сможет служить заменителем снятия биометрических данных.
Также возникает вопрос об эффективности внедряемых механизмов. Все упомянутые разночтения объединяет то, что предлагаемые изменения являются комплексными и совмещают сразу несколько степеней контроля.
Например, предварительная регистрация. Эту практику уже не первый год испытывают Австралия и Соединенные Штаты, и она оценивается как действенное средство борьбы с организованной преступностью.
После терактов в Париже подобная электронная форма регистрации готовится к внедрению и в Европейском Союзе. Но пока ЕС только проводит экономическую оценку нововведения.
Украина же планирует сразу создать и систему предварительной электронной регистрации, и систему отбора биометрических данных на границе, и усилить систему регистрации иностранцев внутри страны – все сразу!
В Украине уже подсчитали стоимость новой системы контроля.
По предварительным оценкам, она обойдется государству в 300 млн грн, в том числе для обеспечения соответствующего оборудования на 157 действующих пунктах пропуска.
Насколько серьезной является нехватка оборудования сейчас – не уточняется. При этом всем известно о проблемах с выдачей биометрических паспортов для граждан Украины, которые служат ярким примером ситуации, когда ненадлежащее материально-техническое обеспечение способно поставить под сомнение любые важные изменения.
Кто об этом знает?
«Европа без барьеров» обратилась с запросами в Государственную пограничную службу и Совет национальной безопасности и обороны, в которых попросила разъяснить механизм реализации решения об усилении контроля на границах.
Как и следовало ожидать, исходя из публичных заявлений должностных лиц, ответ на этот вопрос для власти не очевиден.
Так, Пограничная служба не смогла уложиться в сроки ответа на информационные запросы и воспользовалась правом продлить рассмотрение до 20 рабочих дней «из-за большого объема информации, которую нужно обработать».
В СНБО, где разрабатывали текст данного решения, отказались от комментариев – объяснили, что его исполнителем является Кабинет министров, и направили запрос в Кабмин. А в секретариате Кабмина, в свою очередь, сообщили о перенаправлении запроса в две службы и четыре министерства.
Также стоит упомянуть, что 13 сентября Кабинет министров на заседании рассмотрел план выполнения решения СНБО и поручил причастным ведомствам принять упомянутые в нем меры (по сути, дословно скопировав положения решения Совбеза). При этом текста решения на Правительственном портале до сих пор нет, информацию о нем распространили журналисты, и из их сообщений можно узнать, что этот пункт повестки дня правительство принимало даже без обсуждения.
Итак, украинские власти не могут объяснить, кого коснется новая процедура контроля.
Сейчас есть четыре категории граждан, которых могут касаться изменения: все иностранцы; граждане «стран миграционного риска»; граждане РФ; граждане Украины (все или определенные категории).
Также есть упоминание о трех формах пограничного контроля, но невозможно однозначно соотнести их как с одной из названных выше категорий граждан, так и между собой (например, будет ли происходить фиксация биометрических данных во всех случаях или только для иностранцев без биометрического паспорта).
Статус России
Одним из ключевых положений решения СНБО является внесение России в перечень «стран миграционного риска». Вполне оправданное решение в отношении страны, которая является постоянным источником угроз, однако оно содержит один «подводный камень».
В украинском законодательстве нет документа под названием «Перечень стран миграционного риска», хотя в принципе такой перечень существует. Он определяется приложением 2 к «Инструкции о порядке оформления иностранцам и лицам без гражданства виз для въезда в Украину и транзитного проезда через ее территорию».
Вероятно, в решении СНБО речь идет именно об этом документе (хотя юридически «похожий» еще не означает «тот же самый»), но и здесь есть проблема. Обратим внимание на название данного приложения «Перечень государств, оформление виз гражданам которых и лицам без гражданства, которые постоянно проживают в указанных государствах, осуществляется дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Украины за рубежом в государстве временного или постоянного проживания».
Итак, если просто добавить РФ в этот перечень, то в законодательстве Украины появится по крайней мере один нормативный акт, по которому с Россией установлен визовый режим!
А это приведет как минимум к юридической путанице.
Также непонятной остается роль, которая отводится центрам предоставления административных услуг (ЦПАУ). Согласно решению СНБО, они должны быть созданы «вблизи мест расположения контрольных пунктов въезда-выезда», то есть поблизости от линии разграничения с оккупированными территориями Донбасса и Крыма. О необходимости создания ЦПАУ в контексте нового механизма контроля упоминал и президент Украины в комментарии для прессы 1 сентября. Однако какова их роль в процессе? Имеют ли ЦПАУ вообще отношение к контролю за пересечением линии разграничения?
Проблемы коммуникации
В ситуации с новым механизмом контроля на границе можно констатировать коммуникативный провал органов власти – по крайней мере в том, что касается информирования общественности об изменениях. Предоставленная различными представителями органов власти информация – неполная и противоречивая.
Есть, к сожалению, и большая вероятность, что коммуникация между органами власти в процессе принятия таких комплексных (и важных!) решений также хромает, и плоды этого сейчас пожинают исполнители в тех ведомствах, которые в соответствии с решениями СНБО и Кабмина уже начали внедрять новые положения.
Если это так, то возникает вопрос: действительно ли в итоге мы получим новый и эффективный механизм обеспечения безопасности, или что-то совсем другое?
К сожалению, сегодня цена ошибок и недоразумений в сфере безопасности слишком высока, чтобы их себе позволить.
Надеемся, что в ближайшее время мы получим все ответы на поставленные вопросы, а противоречия будут устранены до внедрения новых изменений.
Пока еще не поздно.