Массовые фальсификации, подкуп, административный ресурс на местных выборах 2010 г., парламентских выборах 2012-го и промежуточных выборах народных депутатов в пяти округах 2013 г. привели к неспособности режима Виктора Януковича убедить общество в том, что его можно отстранить от власти посредством института голосования. И общество взорвалось осенью 2014 г. — зимой 2015-го известными революционными событиями.
Внеочередные президентские и парламентские выборы 2014 г. сопровождались нескрываемым, но сдержанным оптимизмом международных и национальных наблюдателей.
Ключевое отличие выборов 2014 г. и выборов во времена Януковича заключается в том, что органы государственной власти, политически связанные с отдельными участниками электоральной гонки, воздержались от массового вмешательства в избирательный процесс. В 2012 г. наиболее распространенным нарушением на выборах стало злоупотребление административным ресурсом, когда вся властная вертикаль работала на одну политическую силу и ее выдвиженцев в избирательных округах. После отстранения Януковича этот тип нарушения законодательства и общепризнанных стандартов выборов отошел на второй план, но сохранились проблемы с подкупом избирателей, непрозрачностью финансирования предвыборной агитации, засильем технических кандидатов и партий, несбалансированностью влияния на деятельность избирательных комиссий.
На протяжении февраля—июня 2014 г. Гражданская сеть ОПОРА в партнерстве с Международным фондом избирательных систем (IFES), отправляя соответствующие запросы, провела промежуточный мониторинг эффективности правоохранительных органов Украины в расследовании преступлений против избирательных прав, совершенных на внеочередных выборах народных депутатов Украины 26 октября 2014 г. Кроме того, проводились постоянный мониторинг и анализ судебных решений в отношении избирательных преступлений, обнародованных в Едином реестре судебных решений.
Актуальность этой проблематики очевидна. Результативность реакции правоохранительных органов на преступления против избирательных прав граждан, зафиксированные на парламентских выборах 2014 г., определит общие условия проведения запланированных на этот год местных выборов.
Если правоохранители и суды не продемонстрируют, что неотвратимость наказания в избирательной сфере не пустой звук, то у кандидатов в местных кампаниях будут развязаны руки. Сухая статистика ярко продемонстрирует уровень политической и должностной ответственности руководителей государства в целом и руководства правоохранительной системы в частности, которые публично брали на себя ответственность обеспечить действенное наказание фальсификаторов выборов.
По состоянию на июнь 2015 г., через восемь месяцев после дня голосования на внеочередных выборах народных депутатов Украины, следует констатировать, что пугать потенциальных фальсификаторов на будущих местных выборах практически нечем. Как мыльные пузыри лопнули громкие заявления о резонансных расследованиях в отношении одиозных победителей в одномандатных избирательных округах.
На внеочередных выборах народных депутатов Украины в 2014 г. органы внутренних дел Украины начали 291 криминальное производство по ст. 157–160 Уголовного кодекса Украины, которыми устанавливается ответственность за преступления против избирательных прав общин.
Больше всего уголовных производств — 181 — было начато по ст. 157 УКУ, которая содержит широкий перечень состава преступлений, связанных с препятствованием осуществлению избирательного права. По поводу фактов фальсификации избирательных документов, предоставления ложных сведений в орган ведения Государственного реестра избирателей (ст. 158 УКУ) — 46 производств.
Третьей наиболее распространенной статьей Уголовного кодекса на парламентских выборах стала новая статья — 160 — о подкупе избирателей. По ней возбуждено 37 производств.
Значительно меньше расследований касалось незаконного использования бюллетеней, голосования избирателем более одного раза (17 производств по ст.158-1 УКУ), нарушения порядка финансирования избирательной кампании
(9 производств по ст.159-1 УКУ), незаконного уничтожения избирательной документации (одно производство по ст.158-2 УКУ).
Зато по статье 159 УКУ (нарушение тайны голосования) не было возбуждено ни одного уголовного производства.
Регионами-лидерами по количеству начатых уголовных производств в отношении избирательных преступлений оказались г. Киев (52), Донецкая (50), Одесская (41), Киевская (29), Черниговская (28) и Харьковская (20) области. Но, как известно, количество не всегда переходит в качество.
На конец июня 2015 г. только 13 из 291 уголовного производства завершились направлением обвинительных актов в суды. Это около 5% от общего количества начатых уголовных производств.
222 уголовных производства (76% от общего количества) уже закрыто без обращения в суд, то есть завершились безрезультатно. И расследование 55 (19%) уголовных производств до сих пор продолжается. Еще в одном уголовном производстве органы следствия направили ходатайство об освобождении обвияемого от уголовной ответственности.
Тенденция заключается в закрытии ежемесячно до 20 уголовных производств и неизменности количества судебных решений.
Обращает на себя внимание то, что регионы — лидеры по количеству начатых уголовных производств плетутся в хвосте по количеству доведенных до суда результатов следствия. К примеру, в городе Киеве, где был начат рекордный для страны массив уголовных производств, ни одно из них пока что не дошло до суда. Все уголовные производства уже закрыты еще в одном регионе-рекордсмене — Черниговской области. В Донецкой области лишь одно из 50 уголовных производств дошло до суда, в Киевской — ноль из 29, Харьковской — ноль из 20.
Условными передовиками по количеству доведенных до суда расследований являются Днепропетровская, Черкасская, Житомирская, Кировоградская и Хмельницкая области, в которых до суда дошло аж по два уголовных производства.
Региональный аспект расследования избирательных преступлений подталкивает к мысли, что осенью 2014 г. происходило некое соревнование по количеству начатых уголовных производств, связанное с общественным запросом на заявления политиков и чиновников о суровом наказании фальсификаторов. Достаточно сравнить Киев и Хмельнитчину. В столице начаты 52 производства, и ни одно до сих пор не дошло до суда. Зато в Хмельницкой области следствие проводилось лишь по двум делам, и оба доведены до суда.
Единый реестр судебных решений позволяет проследить основные тенденции судебного разбирательства единичных избирательных преступлений, которые органы следствия смогли довести до логического завершения.
Доступные общественности 10 решений судов свидетельствуют, что в судебном порядке больше всего было рассмотрено дел, связанных с предоставлением членами участковых избирательных комиссий избирательных бюллетеней лицам, не имевшим права на них получение (три приговора по ч. 2 ст.158-1 УКУ).
Два приговора и одно постановление об освобождении от уголовной ответственности касались незаконного получения избирательного бюллетеня, голосование больше одного раза (ч 1. ст.158-1 УКУ).
По одному из самых распространенных нарушений парламентской кампании — незаконному переписыванию протоколов членами УИК — вынесен лишь один судебный приговор и одно постановление об освобождении лица от уголовной ответственности.
Зато два приговора были вынесены в производстве о препятствовании свободному осуществлению избирательного права путем подкупа (ч.1 ст.157 УКУ). На подкупе избирателей следует остановиться отдельно.
Изменениями в Уголовный кодекс подкуп избирателей был выведен в отдельный состав преступления лишь за несколько дней до даты голосования на последних парламентских выборах. Значительная часть фактов подкупа, по которым была реакция правоохранительных органов, рассматривалась в рамках «широкой» ст. 157 УКУ, а не новой ст. 160, поскольку более суровая мера наказания не могла применяться задним числом.
Затягивание с принятием парламентом и подписанием президентом изменений в Уголовный кодекс в октябре 2014 г. в отдельных случаях определило действенность наказания за подкуп избирателей. В частности, в одномандатном округе №102 Кировоградской области, где народным депутатом был избран Олесь Довгий, уголовные производства по подкупу избирателей закрыли на том основании, что из статьи 157 Уголовного кодекса, по которой их открывали, было изъято слово «подкуп».
Логика подсказывает, что переведение подкупа избирателей из способа препятствования избирательному праву в статус самостоятельного преступления не означает его декриминализации. Впрочем, следователи толковали эту ситуацию по-другому, а потому громкие заявления о необходимости особенно придирчиво расследовать нарушения в скандальном округе завершились политическим и информационным пшиком.
А теперь о главном. Никто на сегодня не получил реального срока тюремного заключения за преступления, совершенные на последних выборах. Абсолютное большинство обвиняемых в процессе следствия признали свою вину, а почти в половине случаев было заключено соглашение о признании вины с целью смягчения меры наказания. Например, в одном из двух дел о подкупе избирателей соглашение о признании вины, утвержденное судом, предусматривало штраф 5100 грн. Очевидно, что кандидатов такое наказание не заставит отказаться от технологий подкупа избирателей.
Ни в одном из принятых судами решений не говорится о привлечении к ответственности организаторов фальсификаций. Человек, имеющий хотя бы минимальное представление о противозаконных избирательных технологиях, понимает, что «финансовые пирамиды» на выборах, массовая раздача избирателям продуктовых наборов или других благ, вбрасывание бюллетеней не могут реализовать один человек или неорганизованная группа лиц.
Отсутствие реально наказанных за фальсификации на внеочередных парламентских выборах уже провоцирует новые нарушения. На промежуточных выборах народного депутата Украины в округе №205 Чернигова изобилует «гречка», а штабы кандидатов обсуждают перспективы денежного подкупа.
Для предстоящих местных выборов безнаказанность нарушителей образца 2014 г. — это мина замедленного действия. И мы должны понимать, что безнаказанность влияет не только на политиков. Деформация правового сознания распространяется и на рядовых членов избирательных комиссий, готовых «за просто так» перерисовывать протоколы. На избирателей, которые до сих пор не знают об ответственности за получение предвыборной взятки.
Что делать при такой пессимистической ситуации? Обеспечить общественный контроль за расследованием тех уголовных производств, которые еще не закрыты. А остались, как можно думать, самые сложные дела (из 55 актуальных производств 17 касаются подкупа избирателей). И добиться накануне старта местной кампании публичного отчета Министерства внутренних дел о расследовании избирательных преступлений, совершенных на последних парламентских выборах. Общество имеет право знать, достаточные ли усилия приложило государство для наказания виновных в нарушении избирательных прав граждан. Если открытие резонансных производств широко анонсировалось должностными лицами, то и закрываться они должны с должным информированием общества. Это дело политической ответственности.
Новый закон о местных выборах, который не прошел должного профессионального анализа и полноценной дискуссии в парламенте, обостряет риски манипуляций в локальных кампаниях. В частности, на пленарном заседании Верховной Рады поправки и предложения, внесенные во втором чтении, содержательно даже не рассматривались.
Кулуарность подготовки и принятия закона не позволила экспертам и депутатам полноценно проверить избирательные процедуры на чувствительность к фальсификациям. Но предложенная для местных выборов в Украине избирательная система, учитывая опыт практического применения аналогичной в отдельных регионах Российской Федерации, не настраивает на оптимистичные прогнозы.
В России использование системы, подобной украинской, не только не привело к уменьшению коррупционности избирательного процесса, но и стало причиной массовых взаимных фальсификаций между кандидатами, выдвинутыми одной партией в разных территориальных округах.
Такая избирательная система предусматривает «закрепление» не более одного кандидата в относительно небольших территориальных округах, на которые разбивается город, район или область. Порядок очередности получения мандатов кандидатами от проходной партии определяется сравнением процентов (не абсолютного количества голосов), полученных партией в разных территориальных округах. Как показывает российская практика, кандидаты мотивированы противозаконно занижать явку и результаты в округах своих однопартийцев или завышать результативность собственной партии в своем округе. То есть в Украине к фальсификациям со стороны разных партий могут добавиться внутрипартийные манипуляции с голосами избирателей.
В России подобная избирательная система сопровождалась эффектами так называемого недопредставительства и чрезмерного представительства территорий. В одном округе могут избрать нескольких депутатов от разных партий, в другом — ни одного, в третьем победителем станет не тот кандидат, который набрал наибольшее количество голосов. В политически активном украинском обществе указанных эффектов избирательной системы избиратели могут не воспринять, что потенциально угрожает массовыми локальными конфликтами.
В таких условиях роль общественного контроля и независимого наблюдения на выборах многократно возрастает. С чем украинское общество и можно поздравить.